PRIORIDADES DE ACCIÓN PARA LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE ACCIÓN DE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA POBLACIÓN Y EL DESARROLLO

Capítulo III de "América Latina y el Caribe: examen y evaluación de la ejecución del Programa de Acción de la Conferencia Internacional
sobre la Población y el Desarrollo"

En el examen de la situación actual y de lo realizado por los países de la región en la aplicación del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo se advierte que la reafirmación de los objetivos consensuados implica seis líneas de trabajo futuro. En primer lugar, y en busca de una mayor equidad social, avanzar hacia una plena integración de los asuntos de población en las estrategias, políticas y programas de desarrollo económico y social sustentable, prestando especial atención a las necesidades de los más pobres. En segundo término, fortalecer el papel de la mujer en la sociedad y habilitarla para una genuina participación ¾ desde las etapas más tempranas de su vida y en igualdad de condiciones con el hombre¾ en la adopción de decisiones, y favorecer los cambios socioculturales necesarios para lograr, en el contexto de sociedades democráticas y pluralistas, la equidad de género. En tercer lugar, asegurar que las parejas y los individuos ¾ en un marco de responsabilidades compartidas por hombres y mujeres¾ puedan ejercer sus derechos como personas, incluidos los reproductivos y sexuales, en condiciones óptimas de salud durante toda su vida. En cuarto término, fomentar una colaboración efectiva entre instituciones de gobierno, organizaciones no gubernamentales (ONG), grupos comunitarios locales y el sector privado en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas relativos a la población y el desarrollo. En quinto lugar, afianzar la cooperación internacional y reforzar la colaboración horizontal en el campo de la población y el desarrollo, movilizando recursos financieros, humanos y de asistencia técnica. Finalmente, establecer mecanismos idóneos y participativos para un apropiado seguimiento del cumplimiento de los objetivos del Programa de Acción de la Conferencia.

1. Población y políticas públicas

Una actividad prioritaria en este campo consiste en lograr que, de conformidad con los objetivos del Programa de Acción, las instituciones responsables de la formulación y ejecución de las políticas sociales ¾ en particular de aquellas dirigidas a erradicar la pobreza y a fortalecer la calificación de los recursos humanos¾ incorporen el conocimiento y la información sociodemográfica, lo que implica el fortalecimiento de los mecanismos de coordinación intersectorial, interinstitucional y entre las diversas instancias gubernamentales. Para que contribuya a una mayor equidad social y de género, esta incorporación debe ser orientada preferentemente a identificar y satisfacer las necesidades de los grupos sociales más vulnerables, que presentan niveles elevados de morbimortalidad y fecundidad no deseada, generalmente asociados con una distribución desigual de los beneficios del progreso y, en particular, con una atención deficiente de la salud reproductiva y sexual. Con este fin, es necesario explorar mecanismos institucionales que faciliten la participación de los diferentes actores sociales.

La incorporación de los factores de población en las políticas y programas de desarrollo puede beneficiarse del actual proceso de racionalización del Estado que, manteniendo criterios de universalidad para algunos servicios, propende al uso de criterios de focalización del gasto público hacia los sectores más necesitados y a la descentralización de la gestión. Para ello, es necesario mejorar los sistemas de recolección, procesamiento y diseminación de datos y realizar investigaciones y análisis prospectivos sobre aspectos muy relevantes para las políticas de desarrollo, y entre los cuales destacan:

a) el proceso de envejecimiento de la población ¾ especialmente en los países en los que la transición demográfica está avanzando rápidamente¾ , que impone presiones sobre el mercado de trabajo y exige fortalecer y reorientar los sistemas de salud y seguridad social;

b) la particular problemática que enfrentan los grupos de jóvenes y adolescentes, que representan una proporción creciente de la población en la región y que, por lo tanto, tienen una importancia estratégica para los programas de equidad de género, igualdad de oportunidades y salud reproductiva y sexual;

c) la migración internacional e intrarregional que, dada su magnitud y características en varios países ¾ como los pequeños estados insulares del Caribe¾ , hace necesarios el diálogo y la cooperación entre naciones de origen y de destino de los flujos de población, a fin de maximizar los beneficios de la migración y minimizar sus repercusiones negativas sobre los países y los individuos;

d) la familia, unidad básica de la sociedad en cuanto protagonista fundamental en la socialización de las generaciones futuras, debe ser objeto de especial atención en los cambios de sus funciones, modos de constitución, tamaño y estructura, considerando sus diversas formas y, muy especialmente, la creciente importancia de las jefaturas de hogar femeninas.

Al incorporar los asuntos de población en la programación del desarrollo, debe hacerse especial hincapié en las pautas de localización territorial, en busca de armonizarlas con la sustentabilidad del desarrollo y reducir la vulnerabilidad de las comunidades ante los desastres naturales o provocados por la intervención humana.

Un requisito básico para lograr una efectiva incorporación de los asuntos de población en las políticas públicas y en la gestión descentralizada es hacer disponible la información apropiada y de cobertura nacional que proporcionan los censos de población y de vivienda; en tal sentido, corresponde desplegar ingentes esfuerzos para asegurar la ejecución de las operaciones censales en todos los países de la región durante los primeros años del próximo decenio. Por último, deberá procurarse que la capacitación de personal para la integración del conocimiento y la información sociodemográficos ¾ a todos los niveles sectoriales y territoriales¾ en las políticas públicas se adecue a los requerimientos actuales y futuros.

Es imprescindible continuar avanzando, en el marco del ejercicio de los derechos humanos, hacia una plena equidad de género y una efectiva habilitación de la mujer en todas las esferas sociales, fortaleciendo tanto las organizaciones de mujeres que luchan por sus derechos y por la igualdad de oportunidades y de resultados como la organización de los hombres en torno a la temática de género ¾ incluyendo el papel de la masculinidad¾ para contribuir al reemplazo de una cultura de dominación patrifocal por una de cooperación entre ambos sexos. Las tareas futuras apuntan a incorporar la perspectiva de género en las políticas y programas de desarrollo y en las actividades de recopilación y análisis de información, aprender de la experiencia adquirida en varios países y transferirla y ampliar su escala hasta conseguir una situación de equidad de género consolidada y autosustentada, garantizando una absoluta igualdad de oportunidades para las mujeres. Con este propósito, y mediante legislación y políticas públicas adecuadas, es necesario potenciar las instancias de concertación del sector público y de la sociedad civil en la promoción de la equidad de género y la habilitación de las mujeres. En particular, corresponde una revisión sistemática ¾ con la participación de legisladores, juristas y representantes de organizaciones de mujeres y de hombres¾ de las leyes existentes y modificar aquellas que obstaculizan el pleno ejercicio de los derechos de la mujer, incluidos los derechos reproductivos y sexuales.

Se debe avanzar, mediante programas integrales e interinstitucionales, hacia la prevención, sanción y eliminación de toda forma de violencia contra la mujer, los niños y las niñas, y al logro de la igualdad de hombres y mujeres ante la ley. Esta línea de trabajo debe incluir la sensibilización de legisladores, jueces y policías en cuanto a concebir la equidad de género como un valor tutelado. Asimismo, es necesario evaluar, desde una perspectiva de género, las instituciones establecidas para la protección y el apoyo de las mujeres afectadas por la violencia intrafamiliar y sexual, como las casas de la mujer, las defensorías de los derechos humanos de las mujeres, los servicios legales y las brigadas de atención de la familia.

Además, cabe analizar el impacto social de los planes de igualdad de oportunidades y de acción afirmativa (en particular en el ámbito laboral) existentes en algunos países y considerar la posibilidad de que aquellos que aún no los aplican los adopten, de acuerdo con su situación nacional. Con el propósito de incentivar un cambio cultural favorable a la habilitación de la mujer, se deberá introducir en los currículos de la educación primaria y secundaria ¾ como ejes transversales¾ los temas de equidad de género y de igualdad de oportunidades y de responsabilidades, incluidos los derechos reproductivos y sexuales. En el mismo sentido, es preciso utilizar los medios de comunicación, en todas sus formas, como instrumentos para crear conciencia pública sobre las inequidades sociales y de género existentes en las leyes, instituciones y patrones culturales y para promover la equidad. Esto exige investigar los contenidos de los mensajes y programas y sobre la forma en que éstos influyen en los valores, actitudes y comportamiento de varones y mujeres de distinta edad, condición social e identidad étnica. En aquellos países cuya población indígena rural mantiene niveles relativamente altos de analfabetismo es importante considerar, especialmente entre las mujeres, la utilización de programas de alfabetización bilingüe con una perspectiva de género, incluidos los que se refieren a los derechos y a la salud reproductiva y sexual. En las políticas destinadas a erradicar la pobreza debería darse especial importancia a los y las jóvenes y a la creciente figuración de los hogares liderados por mujeres, que suelen ser particularmente vulnerables.

3. Derechos y salud reproductiva y sexual y equidad social

Para asegurar el cumplimiento del objetivo de la Conferencia en cuanto a que las parejas y las personas ¾ en un marco de responsabilidades compartidas por mujeres y varones¾ ejerzan plenamente sus derechos reproductivos y sexuales en condiciones óptimas de salud durante todo el ciclo vital, es fundamental perseverar en la adopción de medidas tendientes a garantizar, particularmente a los pobres, una prestación de servicios de salud reproductiva y sexual de alta calidad y amplia cobertura. Esto conlleva el compromiso de otorgar un trato prioritario dentro del gasto público a la educación y los servicios de salud reproductiva y sexual integrales. La oferta de estos servicios sirve al propósito de armonizar eficiencia y equidad que buscan las reformas del sector salud; en efecto, la prevención de los embarazos no deseados ¾ en especial en la adolescencia¾ , de las patologías de transmisión sexual (en particular el VIH/SIDA) y de las relacionadas con la reproducción tiene un alto retorno social e individual, ya que, amén de obviar costosos tratamientos curativos, elimina algunos de los obstáculos que se interponen a la acumulación de capital humano, en especial en el caso de las mujeres pobres.

En relación con el VIH/SIDA, es necesario difundir las experiencias exitosas sobre su prevención y tratamiento, con vistas a su consideración en los programas de salud reproductiva y sexual. Otro componente fundamental de estos programas se orienta a evitar la mortalidad materna, lo que exige un seguimiento de las gestantes ¾ desde la concepción hasta el puerperio¾ y una apropiada atención de las complicaciones derivadas del aborto.

Corresponde, además, promover cambios institucionales que garanticen la puesta en práctica de un concepto integral de salud reproductiva y sexual. Un requisito esencial para estos cambios es la calificación de recursos humanos ¾ tanto en los sectores salud y educación como en otros del ámbito social¾ en materia de población y salud reproductiva, de modo que puedan incorporar un enfoque participativo y de equidad (social, de género, étnica e intergeneracional) en el diseño, ofrecimiento y evaluación de tales servicios a escala nacional y en forma descentralizada. Asimismo, con estos cambios debe procurarse que en la prestación de servicios se respeten los derechos reproductivos y sexuales y se satisfagan los requerimientos de los usuarios con sujeción a códigos éticos, lo que implica un consentimiento informado, el respeto de las opciones de las personas y garantizar la libre elección de los métodos para la regulación de la fecundidad. En particular, es necesario mejorar la calidad de la oferta de los servicios.

En la definición y aplicación de los programas de reforma del sector salud se requiere asignar la más alta prioridad política, en los ámbitos público y privado, a un enfoque integral y participativo de la salud sexual y reproductiva. Del mismo modo, se debe fortalecer la integración de las políticas de salud, educación y población en el marco de las políticas sociales y multiplicar los esfuerzos orientados a consolidar la formación de una demanda calificada de los servicios pertinentes.

Con el propósito de lograr que "la salud reproductiva esté al alcance de todas las personas de edad apropiada lo antes posible y a más tardar para el año 2015" (Programa de Acción, párr. 7.6), deben superarse las barreras económicas, legales y socioculturales que inhiben ¾ en particular a los grupos con mayores desventajas sociales¾ la libre y responsable adopción de decisiones en el campo de la reproducción y la sexualidad y que dificultan el acceso a los servicios de salud reproductiva. Un ámbito en el que la eliminación de esas barreras es particularmente importante es el de las relaciones de género, tradicionalmente signadas por asimetrías y prejuicios anclados en una cultura de dominación masculina; en tal sentido, debe propiciarse un mayor involucramiento de los hombres en la práctica de la planificación familiar.

En la superación de tales barreras, tanto la educación formal y la no formal como los programas de información, educación y comunicación, deben promover una amplia comprensión social en favor de los derechos y de la salud reproductiva y de la equidad social, de género, étnica e intergeneracional. Asimismo, es imperativo sensibilizar a comunicadores sociales, periodistas, actores políticos y líderes de opinión para que contribuyan a fomentar actitudes favorables hacia los cambios legislativos que se requieran y la aplicación de las políticas y programas correspondientes.

Un grupo etario especialmente afectado es el adolescente, que ve impedido su acceso a los servicios de salud reproductiva y sexual. Para este grupo deberían usarse estrategias participativas orientadas a que los programas de servicios de educación y atención de la salud reproductiva y sexual sean adecuados a sus necesidades específicas y a que, con sujeción al marco ético necesario y respetando la diversidad cultural y el carácter confidencial de esta atención, contribuyan a un comportamiento sexual responsable y a prevenir riesgos, como los embarazos no deseados y la transmisión del VIH/SIDA. También deben adoptarse las medidas necesarias para asegurar la permanencia de las madres adolescentes en el sistema escolar.

4. Fortalecimiento del papel de la sociedad civil

Un requisito fundamental para avanzar en el cumplimiento de los compromisos contraídos en la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo es asegurar que los diversos actores sociales hagan suyos los objetivos fijados en el Programa de Acción. Esto implica establecer o fortalecer instancias que permitan, dentro del marco normativo vigente en cada país, la participación activa de la sociedad civil en todas las etapas de formulación, toma de decisiones, ejecución, seguimiento y evaluación de aquellas actividades dirigidas a integrar los factores de población en las políticas y programas de desarrollo, promover la equidad de género y la habilitación de la mujer en todas las esferas sociales, garantizar el pleno ejercicio de los derechos reproductivos y sexuales y aplicar programas integrales de salud reproductiva. Estas instancias deberán facilitar el diálogo en temas de población sobre los que hay posiciones diversas y promover la búsqueda de consensos para lograr una coordinación entre las actividades del sector público, las ONG ¾ en particular las de mujeres y de jóvenes¾ y los grupos organizados de las comunidades locales.

Con esta finalidad, es conveniente instrumentar las condiciones jurídicas, financieras y políticas necesarias para que las organizaciones de la sociedad civil puedan colaborar con las instancias legislativas en la revisión de leyes y, en los casos pertinentes, proponer reformas y adiciones. Resulta igualmente conveniente sensibilizar a los actores políticos y a la opinión pública en relación con los objetivos y estrategias propuestos en el Programa de Acción de la Conferencia. De igual modo, y mediante diversos mecanismos, las ONG debieran colaborar con los órganos del gobierno central y los gobiernos locales en el diseño, ejecución y seguimiento de los programas de población.

5. El papel de la colaboración internacional

La asistencia internacional, tanto financiera como técnica, desempeña un papel fundamental en las actividades relacionadas con el tema de la población y el desarrollo, incluyendo el seguimiento y la evaluación de la ejecución del Programa de Acción de la Conferencia. En los países de menor desarrollo relativo ¾ que tropiezan con mayores dificultades para aplicar plenamente dicho Programa—, esta asistencia internacional continuará siendo imprescindible por muchos años. En los demás países, la cooperación internacional está llamada a facilitar la transferencia de experiencias y conocimientos, la consolidación de las organizaciones de la sociedad civil ¾ incluyendo su articulación en redes regionales y subregionales¾ y la proposición de intervenciones innovadoras, especialmente las dirigidas a los sectores más desposeídos de la sociedad y a los grupos considerados prioritarios en las políticas sociales. Esto implica fortalecer los mecanismos de concertación y coordinación de los organismos internacionales multilaterales y bilaterales entre sí y con los gobiernos, mediante un enfoque de programa que evite la atomización de los recursos externos y la duplicación de esfuerzos; los recursos deben ser aprovechados en función de los objetivos prioritarios de cada país; para optimizar su efectividad, esta coordinación debiera incluir también a las ONG internacionales.

Por cierto, en la programación de los recursos externos ¾ y para obviar su subutilización, baja eficiencia y mínimo impacto social¾ , los organismos donantes deben considerar tanto la magnitud de las necesidades y carencias como las prioridades nacionales y la capacidad de absorción de los países e instituciones ejecutoras. Asimismo, es preciso aumentar la eficacia de la asesoría técnica prestada por los organismos internacionales, concentrarla en objetivos prioritarios y articularla con los recursos humanos nacionales a fin de potenciarlos e impulsar la autosuficiencia. Dada la necesidad de contar con información nacional desagregada geográficamente, resulta fundamental el apoyo financiero y técnico internacional para asegurar la realización de los censos de la ronda del año 2000. Finalmente, es necesario perfeccionar los esquemas de cooperación horizontal en los campos de la asesoría técnica y de la capacitación de recursos humanos.

La voluntad política expresada en los acuerdos adoptados en El Cairo involucra el seguimiento y la evaluación de los progresos hacia el logro de los objetivos especificados en el Programa de Acción. La convergencia y complementariedad de estos objetivos con los convenidos en otras conferencias internacionales ¾ referidas a salud, educación, infancia, medio ambiente, nutrición, derechos humanos, desarrollo social, mujer y asentamientos humanos¾ ponen en evidencia la necesidad de establecer mecanismos integrados para su seguimiento y evaluación. En tal sentido, debiera invertirse en recursos financieros e intelectuales destinados a construir sistemas de información en apoyo a la gestión que, ajustados a criterios de costo y efectividad, permitan evaluar la eficacia de las medidas emprendidas para cumplir los objetivos del Programa de Acción y de otras conferencias internacionales. Esto implica diseñar y perfeccionar metodologías e indicadores que sirvan para efectuar mediciones cuantitativas y cualitativas y que incorporen tanto la perspectiva de los gobiernos como la de la sociedad civil.

Estas labores de seguimiento y evaluación necesitan información oportuna, confiable, relevante y desagregada ¾ en términos sociales, de género y territoriales¾ , lo que exige la recolección de datos y su análisis. En tal sentido, se propone gestionar un programa de créditos con facilidades extendidos por organismos financieros internacionales, que asegure la posibilidad efectiva de concretar la ejecución de los censos nacionales de población de la ronda del año 2000.

Con el propósito de potenciar la actividad de seguimiento y evaluación de los países, es necesaria una instancia técnica de coordinación regional que, operando en un marco de respeto de la soberanía de cada país, incorpore el trabajo de las instancias nacionales; éstas deben estar constituidas por representantes de los diferentes sectores de la sociedad, como instituciones sociales, culturales y religiosas. En esta línea, es pertinente considerar, evaluar y diseminar la experiencia de aquellos países que han creado mesas de concertación nacional para el seguimiento de los avances hacia el logro de los objetivos del Programa de Acción. En el caso de los pequeños países insulares del Caribe, puede resultar apropiado establecer mecanismos que combinen puntos focales nacionales con una instancia subregional.

• Anexo 1
• Bibliografía

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Última actualización: octubre, 2000