Columnas de opinión y artículos de la Secretaría Ejecutiva

La Cumbre de Monterrey
Columna de opinión del Secretario Ejecutivo de la CEPAL, José Antonio Ocampo. Abril 2002.

La importancia histórica de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo, realizada en Monterrey en marzo de 2002, deberá juzgarse no tanto en función del evento mismo, sino del largo proceso preparatorio que le antecedió y, sobre todo, de la instrumentación del "Consenso" aprobado. El proceso preparatorio tuvo como base dos documentos: uno presentado por el Secretario General de la ONU, en cuya elaboración participaron entidades de Naciones Unidas --el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU, la UNCTAD, el PNUD y la CEPAL-- al lado del Banco Mundial, el FMI y la OMC; y otro elaborado por el panel de expertos que dirigió el ex-Presidente mexicano Ernesto Zedillo. Incluyó también cinco reuniones regionales preparatorias, entre ellas la de América Latina y el Caribe, realizada en Bogotá en noviembre de 2000, que giró en torno al documento de la CEPAL "Crecer con Estabilidad". Tanto la fase preparatoria como la Conferencia misma contaron con una amplia participación de la sociedad civil y del sector privado. El sector parlamentario también contribuyó, pero los espacios para ello fueron más restringidos.

El proceso previo incluyó también, y muy especialmente, las labores que llevó a cabo durante año y medio el Comité Preparatorio, en particular la elaboración, discusión y generación de acuerdos en torno a lo que se convertiría en el "Consenso de Monterrey". La elaboración de los borradores para discusión estuvo a cargo del diplomático mexicano Mauricio Escanero. El evento mismo tuvo como protagonistas al Gobierno de México, en particular su Presidente y su Canciller, y al medio centenar de jefes de Estado que acudieron a la cita de las Naciones Unidas.

Mirado en su conjunto, hay tres hechos que se destacan en el proceso. El primero es la amplia participación de distintos sectores. El segundo es el espíritu de búsqueda de acuerdos, que se refleja en el título mismo de la declaración. En este sentido, hay un gran contraste entre este espíritu y el de confrontación que caracterizó a los diálogos Norte-Sur de los años 1970. No en vano, el éxito de Monterrey se ha contrapuesto con el fracaso de la Conferencia de Cancún de 1981, que enterró aquellos diálogos. Por último, Monterrey marca, en un sentido muy particular, el retorno de los temas económicos al seno de las Naciones Unidas, especialmente de los temas relativos al desarrollo económico, que habían sido uno de los ejes centrales de atención de la ONU desde sus orígenes hasta el fracaso de los diálogos Norte-Sur. Este hecho está ligado, sin duda, a la legitimidad que tienen las Naciones Unidas como el foro intergubernamental más democrático que existe a nivel mundial, donde los países en desarrollo tienen una participación adecuada y donde se han abierto espacios cada vez más amplios para la participación de sectores no gubernamentales.

¿Una alternativa al "Consenso de Washington"?

La declaración de Monterrey es equilibrada y comprensiva. Abarca tanto los temas nacionales como los internacionales, tanto los relativos al comercio y al financiamiento de largo plazo como al manejo de las crisis financieras, y tanto la declaración de principios como los mecanismos de seguimiento. Dentro de este conjunto, los elementos que han sido objeto de más criticas han sido el tratamiento de los temas nacionales y los mecanismos de seguimiento: el primero porque algunos lo consideran demasiado cercano a las visiones ortodoxas del desarrollo y el segundo porque carece de fechas y compromisos concretos.

El título mismo de la declaración llama inmediatamente la atención, como punto de referencia, al "Consenso de Washington". Sin embargo, aunque ambos "consensos" se refieren al desarrollo económico en la globalización, la comparación es ciertamente inadecuada. Hay, por lo menos, dos diferencias de fondo. La primera se refiere al alcance de los documentos. Una de las grandes deficiencias del "Consenso de Washington" es la ausencia de referencia al funcionamiento de la economía global. No se trata de una mera omisión, sino de una verdadera visión sobre el papel relativo de los esfuerzos nacionales vs. el contexto internacional en las políticas de desarrollo. Algunos quisieron que el "Consenso de Monterrey" se limitara igualmente a los esfuerzos nacionales, pero su equilibrio reside precisamente en la importancia que reciben en el documento los temas globales.

La segunda diferencia se refiere al proceso por medio del cual se construyen "consensos". El "Consenso de Washington" se limitó a resumir las visiones de los organismos de Bretton Woods y el de aquellos economistas que apoyaban sus procesos de reforma. Fue, en este sentido, la expresión de una visión, no sólo tecnocrática sino francamente anti-democrática. La construcción de consensos sociales amplios no sólo no era parte de la receta sino también un ingrediente innecesario e incluso inconveniente en los procesos de reformas. El "Consenso de Monterrey" surge, por el contrario, como resultado de un amplio proceso de consultas.

La sección relativa a políticas nacionales se ha visto, en cualquier caso, como la reedición de lo que se ha venido a llamar el "Consenso de Washington ampliado", que incluye temas institucionales y un mayor énfasis en temas sociales. Algunos elementos son, en efecto comunes: la importancia de una política macroeconómica coherente, de economías de mercado, de buenos esquemas de gobernabilidad, de la lucha contra la corrupción, entre otros. Pero, nuevamente, las similitudes llegan hasta allí. La visión implícita en el "Consenso de Monterrey" no es la de un Estado residual, ni de un modelo único sino, por el contrario, el reconocimiento simultáneo del Estado activo, cuya interacción con el mercado variará de un país a otro. La necesidad de contar con esquemas fiscales de mediano plazo, el papel de los bancos de desarrollo, la visión integral de la protección social e incluso la ausencia del término "privatización" en el documento son algunos de los elementos que lo diferencian de las visiones ortodoxas del desarrollo.

La reforma de la "arquitectura internacional para el desarrollo"

En cualquier caso, el grueso del "Consenso de Monterrey" se refiere a los temas globales y es en torno a ellos que se juzgará su eficacia. Durante la Conferencia, el tema que concentró la atención de los medios fue el de los compromisos de los países industrializados en materia de asistencia oficial para el desarrollo. En esta materia, los logros fueron importantes, pero parciales. Los compromisos adquiridos implican, en particular, un quiebre en las tendencias adversas que había manifestado dicha asistencia por más de un decenio. La declaración misma consagró nuevamente las metas internacionales ya acordadas: 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) de los países industrializados, de los cuales entre 0.15 y 0.20% se debe destinar a los países menos adelantados. La Unión Europea reafirmó explícitamente su compromiso con estas metas. No obstante, los montos comprometidos resultan insuficientes, aún en términos de la meta más modesta propuesta por el Secretario General de las Naciones Unidas, de duplicar la ayuda. Ya varios países europeos cumplen la meta y, con los compromisos adquiridos por la Unión Europea, la cumpliría en cerca de tres quintas partes. Por el contrario, aún con los nuevos compromisos, Estados Unidos sólo la cumpliría en una quinta parte.

En el terreno de la asistencia oficial, igualmente significativos fueron los acuerdos sobre la definición de la relación entre donantes y receptores de la ayuda externa. En efecto, el documento reafirma categóricamente que "las asociaciones entre donantes y receptores deben basarse en el reconocimiento de que los países deben identificarse con los planes de desarrollo y hacerse cargo de su dirección" (Párrafo 40). Este principio, según el cual el papel protagónico lo desempeñan los países receptores, al igual que aquellos relativos a desatar la ayuda externa, el fortalecimiento de la gestión pública en los países receptores y el énfasis en enfoques orientados explícitamente a la reducción de la pobreza, entre otros, materializan acuerdos en este campo como resultado de los debates de la última década.

El énfasis en el tema de la asistencia oficial para el desarrollo oculta, sin embargo, lo que contiene el "Consenso de Monterrey" para los países de ingreso medio, la agrupación a la cual pertenece el grueso de los latinoamericanos y caribeños. En esta materia, hay por lo menos tres elementos que se deben destacar. El primero es la definición de una agenda comercial internacional. El párrafo 28 contiene, en particular, los elementos esenciales de la agenda que han venido reclamando los países en desarrollo: las barreras y subsidios que distorsionan el comercio, incluidas aquellas que afectan el comercio agrícola; la aplicación indebida de medidas anti-dumping y de las normas técnicas; la liberalización inadecuada, por parte de los países industrializados, de las importaciones intensivas en mano de obra; las crestas arancelarias; la movilidad de mano de obra; y los problemas que presenta el acuerdo sobre propiedad intelectual en áreas críticas. Aquí se sintetiza la esencia de lo que debería ser una verdadera "Ronda de Desarrollo" de la Organización Mundial de Comercio.

También es muy importante para los países de ingreso medio la reafirmación del papel esencial de los bancos multilaterales de desarrollo en el Párrafo 45. Allí se afirma, en particular, que aparte apoyar a los países pobres que no tienen suficiente acceso a los mercados internacionales de capital, dichos bancos "deberían atenuar las repercusiones de la inestabilidad excesiva de los mercados financieros". Este papel anti-cíclico del financiamiento multilateral ha sido esencial en las últimas décadas, pero se ha dejado de lado en muchas discusiones sobre el papel de los bancos de desarrollo. Aparte de estas funciones, se reafirma el papel de estas instituciones, incluidas las regionales y subregionales, en el suministro de información y conocimientos especializados sobre el desarrollo.

Por su parte, el capítulo relativo a cuestiones sistémicas enfoca un tema que ha sido uno de los principales obstáculos al desarrollo en las tres últimas décadas: la inestabilidad de los flujos privados de capital y sus reflejos en crisis financieras recurrentes. La agenda que se define allí constituye la expresión más acabada de lo que sería una mejor "arquitectura financiera internacional". Esta es, en efecto, completa, en contraste con las versiones muy parciales que han dominado los lentos procesos de reforma de los últimos años. Esta agenda incluye: la firme coordinación de las políticas macroeconómicas de los principales países industriales; las acciones regulatorias en los países de origen de los capitales y la extensión progresiva y voluntaria de códigos y estándares internacionales (que se consideran con más detalle en una sección anterior, relativa a capitales privados); las medidas macroeconómicas preventivas y otras acciones orientadas a reducir la vulnerabilidad, con especial atención a los capitales de corto plazo; la atención especial a los costos sociales de los programas de ajuste; la evaluación del riesgo soberano con base en parámetros rigurosos, objetivos y transparentes; la necesidad de perfeccionar el financiamiento de emergencia del FMI; el papel complementario de los fondos de reservas regionales y esquemas similares; la necesidad de contar con un mejor mecanismo multilateral que facilite la renegociación de deudas, que sea complementario y no un sustituto del financiamiento de emergencia; y, no menos importante, la necesidad de una participación adecuada de los países en desarrollo en los foros e instituciones correspondientes.

Hubo temas que quedaron por fuera del acuerdo. Entre ellos se destaca la omisión total del concepto de "bienes públicos globales". Las asignaciones de Derechos Especiales de Giro quedaron relegadas a la mención de que se trata de un tema que debe seguir siendo estudiado, al igual que otros mecanismos innovadores de financiamiento (los impuestos Tobin y a las emisiones de carbono, o los cargos a los usos de los espacios comunes de la humanidad, ninguno de los cuales es mencionado explícitamente en el acuerdo). Pese a estas omisiones y visto como un todo, el "Consenso de Monterrey" constituye la mejor expresión de una nueva "arquitectura internacional para el desarrollo". El desafío principal va a ser, por lo tanto, la concreción de los acuerdos, mediante el impulso explícito por parte de las Naciones Unidas a ellos y un mecanismo apropiado de seguimiento.

José Antonio Ocampo
Secretario Ejecutivo, CEPAL