Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el
Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe
División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos - Cooperazione Italiana

 

SUPERACIÓN DE LA POBREZA

Conceptualización de la Pobreza

Las investigaciones recientes han puesto en claro la necesidad de conceptualizar adecuadamente el tema de la pobreza urbana. Esto significa entender sus diferentes causas, por un lado el hecho que éstas no están relacionadas únicamente a la dimensión económica, y por otro, la multiplicidad de su consecuencias: "la pobreza es algo más que la pobreza económica: es la falta de posibilidades y de oportunidades que permitan de tener una vida digna" (UNDP, 1997).

Conceptualizar la pobreza significa entender su carácter dinámico, el hecho que la pobreza no es necesariamente ni prevalecientemente una condición permanente, pero que un individuo puede volverse pobre como consecuencia de factores temporáneos o relacionados a eventos imprevisibles y específicos: así hay los pobres, pero también los potencialmente pobres. Superar la pobreza significa enfrentar ambas condiciones, la de los que ya son pobres y la de los que pueden volverse pobres. Por lo tanto es el concepto de vulnerabilidad que parece más apropiado para dar cuenta de la inseguridad que acompaña estructuralmente la pobreza.

Sin embargo, como consecuencia de la complejidad del tema y de la falta de claridad conceptual, muchas veces permanece una confusión entre las causas y los efectos de la pobreza, así que los programas y los proyectos para superarla no siempre tienen los éxitos esperados. La multiplicidad de los factores que la causan y la variabilidad del fenómeno, no permiten comprender fácilmente el tema de la pobreza, tampoco entender que los pobres no son una población homogénea. Los habitantes de bajos ingresos viven frecuentemente en asentamientos ilegales, pero no todos los habitantes de estos asentamientos son pobres; asimismo la jefatura femenina en los hogares a menudo se acompaña con condiciones de pobreza, pero no todos los hogares encabezados por una mujer están necesariamente en condición de pobreza.

Para comprender lo que es realmente la pobreza se necesita analizar los procesos que están en su base, estableciendo la importancia relativa de cada uno de ellos, examinando simultáneamente causas y efectos, y entendiendo las relaciones existentes entre ellos. Ingresos insuficientes no permiten tener una vivienda adecuada; al mismo tiempo es posible que la ubicación periférica de la vivienda o su dimensión sean justamente los factores que determinan los bajos ingresos por no permitir desarrollar adecuadamente ningún tipo de actividad económica. El mismo tipo de relación biunívoca se encuentra con respecto a los servicios, que pueden faltar porque los habitantes no tienen cómo pagarlos pero también por las condiciones de irregularidad del asentamiento aunque los habitantes tengan suficiente capacidad económica.

Con respecto a la pobreza, el proceso de urbanización en América Latina muestra dos caras. Desde un punto de vista relativo, la incidencia de la pobreza es mucho más importante en las áreas rurales que en las ciudades: en 1997, un 54% de la población rural vivía por debajo de la línea de pobreza, la mayoría de los cuales se encontraban en condición de indigencia, mientras que en las áreas urbanas solamente un 30% de los habitantes eran pobres (10% indigentes). Sin embargo, la mayoría de los pobres de la región se encuentran en las ciudades: de los 200 millones de pobres (de los cuales 90 millones son indigentes), 125 millones son urbanos. Además, en la década de los años ochenta la mayoría de los 64 millones de pobres que se añadieron a los que ya estaban en condición de pobreza fueron urbanos (CEPAL, Consensos Urbanos, 1999).

Aún en las ciudades donde los ingresos permiten a la mayor parte de los habitantes permanecer fuera de la pobreza (y en las grandes ciudades más que en las medianas o pequeñas), con respecto a comienzos de los años 80, a escala regional las condiciones no han evolucionado; por el contrario, señalan un deterioro. Los procesos de liberalización económica, en la base de los programas de ajuste estructural, han tenido como una de las consecuencias más evidentes, una acentuación de la iniquidad en el crecimiento urbano. Todas las ciudades del continente muestran una polarización social, que se acompaña con una fragmentación del espacio: la ciudad es siempre menos una "polis", como lugar de encuentro y de interacción, y siempre más un lugar donde coexisten sin integrarse distintos sectores sociales, que viven en espacios con condiciones habitacionales, niveles de infraestructura y calidad de los servicios diferentes, y que se van aislando y cerrando cada vez más con respecto al resto de la ciudad. El éxito que tienen los "barrios cerrados" evidencia esta tendencia, así como la acentuación de la violencia y la creciente "ghettización" de los barrios pobres muestran que la integración supuestamente facilitada por la ciudad, se va volviendo exclusión, segregación y posible enfrentamiento social.

La necesidad de concentrar recursos en equipamientos y servicios para la economía de la globalización, reduciendo aun más los bajos niveles de inversión social que se realizan en las ciudades latinoamericanas , implica políticas que tengan como objetivo explícito reducir y contrastar las diferencias. De lo contrario, es muy probable que la polarización y la segregación se acentúen.

A pesar de las dificultades para definir qué hacer para la superación de la pobreza urbana, hace falta identificar de la manera más clara posible las causas de la pobreza, en primer lugar "si se trata de un solo gran problema o de muchos problemas pequeños".

Los pobres urbanos no constituyen un grupo social homogéneo, tampoco se pueden identificar y delimitar fácilmente. Por el contrario, los individuos y los hogares que se encuentran en condición de pobreza son distintos y variables en el tiempo (Rodgers, 1989). Por lo tanto, para el diseño de políticas exitosas es indispensable tener claro las características de la pobreza, los diferentes grupos objetivos, sus necesidades y prioridades. Los pobres son los que no tienen la posibilidad económica de satisfacer sus necesidades primarias; al mismo tiempo, pobres son los socialmente excluidos debido a factores como etnia, género, edad y la incapacidad física. Depende también de la debilidad resultante de una alimentación insuficiente, a condiciones habitacionales y lugares de trabajo deficientes. La pobreza puede ser consecuencia del aislamiento geográfico como lo son muchos asentamientos rurales pero también de los asentamientos de la periferia urbana en condiciones de difícil accesibilidad. Finalmente pobres son los analfabetas excluidos de los medios de comunicación y de información.

Así las definiciones de pobreza varían basándose en los criterios que se utilizan y al valor que se asigna a cada criterio: de hecho los índices de pobreza son relativos, pues dependen de lo que se considera para niveles de vida aceptables (Wratten, 1995). Pero pobreza es también estar en una condición de impotencia, riesgo e incertidumbre, donde se es incapaz de responder a cualquier imprevisto; es decir, que más allá de la noción de pobreza existe la noción de vulnerabilidad, que según las encuestas se revela siempre como un problema crucial, a menudo más importante que la misma condición de pobreza.

Por lo tanto, medir la pobreza resulta un ejercicio difícil. Sin embargo, calcular la pobreza desde un punto de vista cuantitativo es importante porque permite establecer un criterio de referencia lo que a su vez, hace posible comparar las condiciones de diferentes grupos sociales y áreas, incluso en periodos diferentes (Van der Walle, World Development 98/3).

El umbral de 1 dollar por día como medida de identificación de la población pobre, o de 2 dollares para los países de América Latina y el Caribe, utilizado por el Banco Mundial, es muy directo y útil para tener una idea de la cantidad de población que se encuentra en condiciones de dificultad. Sin embargo, como ha sido señalado por el mismo Banco Mundial, se trata de un umbral que no permite ni comparaciones internacionales, pues las líneas de pobreza se establecen en base a criterios muy diferentes. Tampoco resiste comparaciones al interior de un mismo país, donde los precios varían sensiblemente entre lugares por ejemplo entre áreas urbanas y áreas rurales, con una incidencia directa sobre los niveles de pobreza.

Más allá de la imposibilidad de comparaciones, con cualquier indicador el problema, como se ha mencionado anteriormente, es que la pobreza tiene una multiplicidad de aspectos. Por lo tanto medir la pobreza desde un punto de vista exclusivamente económico no permite una comprensión suficiente del problema, tampoco permite diseñar políticas y programas adecuados para enfrentarla. En el Indice de Pobreza Humana (IPH), entre los tres indicadores utilizados en su elaboración el PNUD no incluye el nivel de ingreso, pues los bienes "necesarios" para que un individuo se quede afuera de la pobreza son definidos socialmente. Por lo tanto varían profundamente de un lugar al otro, inclusive al interior de un mismo país o de una misma región. Las políticas sociales, a través la provisión de servicios básicos (salud, educación, agua) tienen un impacto directo sobre la capacidad de consumo, y por lo tanto, sobre niveles de pobreza, aunque eso no se refleja directamente en los niveles de ingreso. Por último, el ingreso per cápita se refiere al individuo, lo que no da suficiente cuenta de la distribución intrafamiliar, particularmente con respecto a las mujeres, los niños y las personas mayores.

Definición de la pobreza

En realidad, la pobreza no tiene una dimensión unívoca y científica, depende ampliamente de una percepción individual. Eso implica que se pueden encontrar distintas definiciones de pobreza y que tiene que ser definida basándose en la percepción de los pobres. Se necesita entonces un cambio de perspectiva, pues se trata de basar el diseño de políticas y programas en las prioridades identificadas por los "beneficiarios", con el "apoyo de" pero no "por" los profesionales y técnicos. Solamente de este modo es realmente posible reconocer las múltiples caras de la pobreza sin caer en el inevitable reductivismo, la estandarización y la consecuente simplificación que normalmente caracterizan los enfoques técnicos.

Esto tiene varias consecuencias. En primer lugar, para enfocar el tema desde el punto de vista de los pobres, es necesario establecer una relación paritética entre los "beneficiarios" y los que trabajan el tema, abandonando la idea que hay expertos que conocen el problema y saben cómo solucionarlo. Desde ese punto de vista se debe fortalecer la capacidad identificar las necesidades de los pobres, lo que significa darle espacios e instrumentos de expresión, apoyar mecanismos de autodeterminación, favorecer procesos orientados a reafirmar su autoestima y a convencerlos de su capacidad para guiar las intervenciones que los afectan.

La especificidad de cada situación implica que se aborde al tema desde una perspectiva más antropológica que sociológica, económica o urbana, a pesar que los problemas en la mayoría de los casos, pertenezcan a la esfera del empleo, de la vivienda o de la carencia de equipamientos y de servicios. Consiguientemente, las instituciones a las cuales corresponde el diseño y la realización de los programas para la superación de la pobreza tienen que contar con profesionales con capacidad de involucrar directamente a los pobres en la producción de la información necesaria y en la búsqueda de las soluciones.