Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el
Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe

División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos - Cooperazione Italiana

 

ANTECEDENTES

En los últimos 10 años el proceso de urbanización y concentración geográfica de la población de América Latina y el Caribe ha puesto en evidencia la importancia creciente de las ciudades en el desarrollo económico y social. Como consecuencia de la globalización, la base económica de los centros metropolitanos, como así mismo de las ciudades intermedias, se ha ido haciendo más compleja y diversificada, destacándose el crecimiento e importancia del sector de los servicios. La masificación y el incremento de la tecnología en gran escala de las comunicaciones se vinculan con el hecho que las ciudades y su funcionalidad están en directa relación con las posibilidades del desarrollo económico. El logro y aprovechamiento de las economías urbanas y la disminución de las externalidades negativas parece ser condición necesaria, entre otras, para el crecimiento y desarrollo de las economías regionales. De esta forma aparece un nuevo tipo de conceptualización en la asignación de recursos para el desarrollo urbano. Se la entiende más como inversión que como gasto.

En las condiciones que acabamos de señalar, se verifica que paralelamente en la región, el proceso de urbanización se vincula paradójicamente con un aumento de la pobreza urbana. Por un lado, pareciera que la tasa de crecimiento económico, vista en términos de grandes agregados macroeconómicos, ha aumentado, mientras que por el otro, la creciente polarización y la desigualdad social en el plano local de las ciudades y de las zonas rurales significan que, en la región, crecimiento y desarrollo no pueden considerarse, en modo alguno, conceptos equivalentes.

Es indudable que, en muchos casos, el progreso resultante del mantenimiento de elevadas tasas de crecimiento económico no elimina automáticamente las situaciones de pobreza. Es preciso aplicar políticas, programas y proyectos específicos en los que se ponga de manifiesto una firme decisión de promover el desarrollo humano sostenible y equitativo. En última instancia, esta es la forma en que las nuevas formas de acción se vinculan con la mitigación de la pobreza y el deterioro de las zonas urbanas. Como se ha señalado en varios foros de América Latina y el Caribe, estas situaciones y hechos se constituyen en desafíos de central importancia para el desarrollo humano hacia comienzos de un nuevo siglo.

En América Latina y el Caribe la pobreza se ha convertido en un problema principalmente urbano. La reestructuración de la economía mundial afecta a las economías nacionales en general, pero sus efectos se hacen sentir, especialmente, en las ciudades y los centros urbanos. Este proceso se expresa en un desarrollo desequilibrado y en la polarización de los grandes espacios urbanos. Así, los sectores más pobres no sólo son víctimas de la carencia de ingresos y de acceso a los bienes y servicios básicos, sino que viven en los espacios urbanos en condiciones de grave degradación y marginalización. Esta situación refuerza las condiciones económicas y sociales de la pobreza y dificulta la adopción de medidas para mejorarla. Los pobres de las zonas urbanas no constituyen un grupo homogéneo; existe una diversidad de situaciones que se expresan en estrategias ¾en muchos casos, estrategias de supervivencia¾ con fuertes raíces en el ámbito local. De hecho, si observamos las zonas urbanas, encontramos un hábitat de pobreza que se va modificando a medida que nos alejamos de las zonas centrales de la ciudad a sus suburbios o a las áreas más apartadas.

Cualquier intento por mejorar las condiciones de vida en estos sectores exige superar las condiciones adversas aplicando distintos métodos y medios.

Es en este contexto, en donde se considera que los municipios pueden constituirse en instituciones locales eficientes para elaborar y materializar estrategias y programas para revertir las situaciones de pobreza, complementando estas medidas con otras, dirigidas a asegurar un desarrollo económico urbano sostenible. Estas situaciones exigen respuestas rápidas del sistema administrativo; este puede constituir a la vez un freno al desarrollo urbano o un factor determinante de ese mismo desarrollo.

Las medidas adoptadas suponen una canalización precisa de los recursos, de por sí difícil de planificar y supervisar. Los objetivos de estas medidas son de corto plazo y las necesidades recurrentes. Por otra parte, los métodos de diagnóstico no arrojan, necesariamente, propuestas que puedan aplicarse en forma directa. Es evidente que el fenómeno sobre el cual se pretende actuar es el resultado de circunstancias que escapan al control local, pero es indudable, también, que la elaboración más eficaz de planes y programas sólo puede hacerse en el plano local. Siempre que sea posible, se trata de evitar la aplicación de políticas y programas que tengan carácter de beneficencia, apoyando en cambio los programas que movilicen las energías de los destinatarios y generen condiciones que permitan a los sectores de menores recursos de hacerse cargo de su propio desarrollo.

En este contexto, entonces, el gobierno local debe desempeñar un papel central en los esfuerzos por reducir la pobreza, encarando sus distintos aspectos. La pobreza es una condición generalizada, que produce discriminación entre la población en lo que se refiere al acceso a la tierra, los servicios básicos, los empleos, etc., y que además establece diferencias en materia de género, edad y origen étnico.

Si el objetivo es reducir la pobreza y transformar las condiciones de vida marginales, los municipios deben asumir nuevas tareas; manejar otro tipo de información; trabajar en áreas no tradicionales, utilizando métodos no convencionales; mancomunar fuerzas por lo general dispersas; evaluar sus actividades utilizando indicadores que no son físicos y que quizás ni siquiera sean cuantificables; y vincular sus proyectos con los objetivos de desarrollo social, entre otras cosas.

Desde la perspectiva de gestión la tendencia observada en las políticas nacionales es descentralizar las responsabilidades y esferas de competencia hacia los niveles locales. En lo que particularmente se refiere a los bienes y servicios que es posible llamar urbanos (vivienda, transporte, infraestructura, equipamiento), hasta ahora se ha estado aplicando un enfoque sectorial, en que los organismos ministeriales funcionan sobre la base de un número reducido de criterios territoriales fundamentales. Este enfoque impide a las autoridades locales establecer una política de desarrollo urbano eficaz, adaptada al territorio que administran, y adecuadas al tipo de demanda de cada unidad territorial. La tendencia a una privatización de los servicios gestionada centralmente refuerza una estructura de manejo central de todo el sistema. Como contraste aparecen algunas iniciativas del sector público, que favoreciendo el desarrollo local entre otros ha comenzado a fortalecer esquemas de regulación.

En América Latina, el grado con que se ha implementado el proceso de descentralización de funciones y responsabilidades hacia los gobiernos locales ha sido variables. En los últimos años, se han empezado a desarrollar innovaciones importantes en esta área. Las autoridades locales han comenzado a desempeñar el papel de agentes de desarrollo local, lo que les exige realizar cambios importantes en su estructura operativa y concebir nuevas herramientas operacionales. Los municipios están modernizando y reforzando su capacidad de acción, principalmente mediante el desarrollo de procesos que fortalecen sus instituciones desde dentro. Para lograrlo, los municipios requieren medidas de apoyo que los ayuden a diseñar procedimientos y métodos adecuados de gestión urbana.