El proceso de examen y evaluación fue llevado a cabo por los Estados Miembros y coordinado a través de las comisiones regionales de las Naciones Unidas. Los informes completos elaborados por las comisiones regionales se pueden consultar en este enlace.
A continuación se recogen las conclusiones generales, los avances y los desafíos en la aplicación del Plan de Acción por orientación prioritaria y tema correspondiente del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (2002), con énfasis especial en la región de América Latina y el Caribe.
A. Las personas de edad y el desarrollo
La participación activa en la sociedad y en el desarrollo
Proteger y respetar el derecho de las personas de edad a participar en la sociedad y el desarrollo es un componente clave de todas las etapas y fases de la formulación de políticas. Todas las comisiones regionales informaron que habían adoptado medidas para promover la participación activa de las personas de edad en la sociedad y el desarrollo. Sin embargo, desde la perspectiva de los encargados de formular políticas, dicha información puede ser insuficiente si no va acompañada de medidas que definan los factores específicos que motivan la participación o que la impiden. Al considerar la contribución financiera de las personas de edad, es importante evitar un sesgo de productividad. Por ejemplo, si las personas de edad deciden no tomar parte en modalidades de participación económicamente valiosas o son incapaces de hacerlo, atribuir nociones negativas a dicha falta de participación atenta contra la autonomía.
El trabajo y el envejecimiento de la población activa
En el ámbito laboral, reconocer la diversidad en la vejez exige crear sistemas que ayuden a las personas de edad que no pueden trabajar o deciden no hacerlo, y que permitan continuar trabajando a quienes sí pueden y así lo desean. Dichos sistemas hacen posible que las personas de edad realicen las transiciones futuras sin temor ni inseguridad. No obstante, los informes ascendentes de los Estados Miembros revelan una realidad diferente para muchas personas de edad. Las conclusiones de los Estados miembros de la CEPAL que presentaron los informes nacionales de seguimiento del plan de acción internacional de Madrid sobre envejecimiento sugieren que muchas personas mayores siguen trabajando porque no tienen ingresos de pensión o los que tienen son insuficientes.
En vista del aumento de la longevidad, de la persistencia de lagunas y deficiencias en las disposiciones jubilatorias y el costo creciente de la financiación de las pensiones, muchos Gobiernos necesitarán que más personas de edad sigan trabajando durante más tiempo, para lo cual, entre otras medidas, aumentarán la edad de jubilación. Sin embargo, teniendo en cuenta que las personas con bajos ingresos tienen una esperanza de vida menor, indexar la edad de jubilación al aumento de la longevidad tendrá un efecto regresivo. Los trabajadores de más edad con una expectativa de vida menor perderán una proporción mayor de los ingresos por pensiones que cobrarán a lo largo de su vida que aquellos que tienen una esperanza de vida mayor. Si los aumentos de la longevidad benefician más a las personas con mayores ingresos, como ha ocurrido en muchos Estados Miembros en las últimas décadas, este efecto regresivo aumentará con el tiempo.
Desarrollo rural y urbanización
La rápida urbanización y el envejecimiento mundial son tendencias que se entrecruzan y que exigen la atención urgente de los encargados de formular políticas. Sin embargo, los informes de los Estados Miembros en este ámbito son limitados y describen un panorama político diverso, ya que algunos Gobiernos destacan el desarrollo regional como un ámbito político importante, con medidas dirigidas a los pequeños municipios y las zonas rurales, y otros informan de la limitada capacidad para mejorar las condiciones de vida y las infraestructuras de las personas de edad en las zonas urbanas, rurales y remotas desatendidas. Los Estados Miembros de todas las regiones no informan suficientemente sobre medidas de apoyo a los agricultores de más edad, que a menudo son considerados, de manera predominante y excesivamente simplista, improductivos e incapaces de adoptar nuevas tecnologías y prácticas.
Acceso al conocimiento, la educación y la formación
La Cumbre de las Naciones Unidas sobre la Transformación de la Educación destacó la importancia de adoptar un enfoque de la educación y el aprendizaje a lo largo de toda la vida para abordar el complejo conjunto de desafíos a los que se enfrentan las sociedades actuales. Este planteamiento, incorporado en el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, exige la igualdad de oportunidades a lo largo de la vida con respecto a la educación continua, la formación y el readiestramiento, así como el pleno aprovechamiento de los conocimientos de las personas de todas las edades, reconociendo los beneficios que ofrece la experiencia que se adquiere con la edad.
Solidaridad intergeneracional
Los informes de las comisiones regionales muestran que, en general, la solidaridad intergeneracional se entiende como cohesión social entre generaciones. Sin embargo, no está claro si las medidas de solidaridad intergeneracional que se han comunicado utilizan un enfoque basado en los derechos para garantizar la dignidad, la voz y el bienestar de las personas. En una guía recientemente elaborada sobre la solidaridad intergeneracional[1] se destaca que los derechos de participación, responsabilidad, no discriminación e igualdad, empoderamiento y legalidad deben orientar todas las actividades intergeneracionales. Dichos principios son cruciales, especialmente en el contexto del desarrollo sostenible.
Erradicación de la pobreza y protección social
La prevención y la reducción de la pobreza son requisitos previos para el bienestar y la plena participación de las personas de edad en sus comunidades. Los índices de pobreza en este grupo varían significativamente entre las regiones y dentro de ellas, y a menudo reflejan brechas sistémicas y estructurales que afectan a toda la población. La crisis de la pandemia de COVID-19 puso de manifiesto y agravó los riesgos económicos a los que se enfrentan muchas personas de edad, como se señaló en varios exámenes regionales. Al mismo tiempo, desencadenó a respuestas gubernamentales eficaces para hacer frente a este problema. Por ejemplo, la CEPAL informa que la percepción de pensiones durante la pandemia posiblemente haya mitigado que la pobreza y la pobreza extrema en la región aumentaran 34,9 y 22,9 puntos porcentuales, respectivamente. Los progresos en los sistemas de protección social en la región incluyen la ampliación de la cobertura y las prestaciones, la creación y el fortalecimiento de la infraestructura, la construcción o ampliación de sistemas de transferencias contributivas y no contributivas, y la visibilización de la necesidad de incluir el cuidado y el apoyo dentro de los sistemas de protección social. Alrededor del 70% de la población de 65 años y más en la región de América Latina recibe una pensión contributiva o no contributiva.
Situaciones de emergencia
Las situaciones de emergencia invariablemente originan o agravan problemas de derechos humanos, incluidos los de las personas mayores, dado que la edad con frecuencia acrecienta otras formas de vulnerabilidad o desigualdad que se acumulan a lo largo de la vida. Las personas de edad tienen derecho a la misma protección en virtud del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario[2]. La CEPAL informó sobre numerosas respuestas innovadoras para hacer frente a los efectos de la pandemia de COVID-19 en las personas de edad[3].
B. El fomento de la salud y el bienestar en la vejez
La promoción de la salud y el bienestar a lo largo de la vida
En esta esfera, la CEPAL informó de importantes avances en el fortalecimiento de las instituciones dedicadas a la salud y el envejecimiento en la región, que incluyen programas y políticas con una perspectiva más inclusiva y centrada en las personas.
El acceso universal y equitativo a los servicios sanitarios
Las personas de edad tienen derecho a acceder a servicios, bienes e instalaciones sanitarias en igualdad de condiciones que otros grupos de edad. En América Latina y el Caribe se informó sobre avances en la aplicación de medidas para garantizar la cobertura sanitaria universal y el acceso equitativo a los servicios sanitarios. Se hizo mucho hincapié en reducir las compras de medicamentos por cuenta propia. Varios Gobiernos de la región adoptaron medidas para evitar la discriminación de las personas de edad en los protocolos médicos y en las decisiones sobre los recursos y tratamientos médicos relacionados con el COVID-19. Varios países informaron sobre el uso de la tecnología digital en la atención sanitaria. Los esfuerzos en la región de América Latina y el Caribe incluyen la promoción de programas de formación y la especialización de los profesionales de la salud.
Las personas mayores y el VIH/sida
Las marcadas desigualdades que existen dentro de los países y entre ellos están frenando los avances en la respuesta al VIH, y la enfermedad misma está ampliando aún más esas desigualdades. Según las Naciones Unidas[4], los datos recientes revelan que en 2021 se produjeron aproximadamente 1,5 millones de nuevas infecciones por el VIH, alrededor de un millón más que las metas a nivel mundial . Europa Oriental y Asia Central, Oriente Medio y Norte de África y América Latina han experimentado un aumento de las infecciones anuales por el VIH en la última década, pero solo la región de África proporcionó información actualizada sobre la adopción de medidas para apoyar a las comunidades de personas de edad que viven con el VIH, o que actúan como cuidadores de parientes infectados y familiares supervivientes.
La formación de cuidadores y profesionales de la salud
Muchos profesionales de la salud y cuidadores carecen de la orientación y la formación necesarias para reconocer y gestionar eficazmente el deterioro de la capacidad intrínseca. Dada la importancia que han recibido los cuidados de larga duración en el cuarto ciclo de examen y evaluación, la formación se incluye como una de las muchas medidas adoptadas para abordar la cuestión de la atención y el apoyo a los cuidadores. La CEPAL observó que seguían existiendo disparidades en la formación de profesionales de la salud especializados. Por ejemplo, mientras que México informa que todos los años se gradúan entre 100 y 150 médicos especialistas en sus 21 centros de formación de residentes de geriatría, el Estado Plurinacional de Bolivia y Panamá cuentan con 32 y 35 especialistas, respectivamente, para todo el país.
Las necesidades de las personas de edad en el ámbito de la salud mental
En su informe regional la CEPAL llamó la atención sobre el impacto de la soledad y el aislamiento social en la salud y el bienestar de las personas de edad. Los Estados Miembros han adoptado iniciativas destinadas a luchar contra la soledad y el aislamiento social de las personas de edad, una situación que se vio particularmente agravada por las restricciones relacionadas con el COVID-19.
Las personas de edad y la discapacidad
El envejecimiento y la discapacidad están íntimamente relacionados. Las necesidades y los riesgos a que se enfrentan las personas mayores con discapacidad y sus dificultades para acceder a la asistencia necesaria se malentienden y, con frecuencia, no se tratan. Además, las personas mayores con discapacidad quedan excluidas de las políticas sociales nacionales e internacionales debido a la falta de una cantidad suficiente de datos sobre la discapacidad desglosados por edad.
C. Asegurar un entorno propicio y favorable
La vivienda y el entorno vital
La Experta Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad ha llamado la atención sobre la responsabilidad que compete a los Estados de promover comunidades y entornos inclusivos y adaptados a la edad, así como de proporcionar a las personas de edad una serie de servicios de apoyo que contribuyan a su dignidad, su autonomía y su independencia, para que puedan permanecer en sus hogares, teniendo en cuenta su voluntad y sus preferencias personales[5].
En la región de América Latina y el Caribe se informó sobre medidas destinadas a promover ciudades adaptadas a las personas mayores, comunidades integradoras de la edad y la posibilidad de envejecer en el hogar. Muchos Estados Miembros de la región pusieron en marcha programas nacionales para adaptar los entornos a las necesidades especiales de las personas de edad, entre otras cosas mediante la creación de ciudades y comunidades adaptadas a las personas mayores y registradas en la Red Mundial de Ciudades y Comunidades Amigables con las Personas Mayores de la Organización Mundial de la Salud. Varios Gobiernos de la región también dan prioridad al envejecimiento en el hogar, teniendo en cuenta las preferencias individuales y las opciones de vivienda asequibles para las personas mayores.
La atención y el apoyo a los cuidadores
El trabajo de cuidados, incluidos los servicios de atención y apoyo a largo plazo, se ha convertido en uno de los temas más destacados de la agenda pública en torno a las personas de edad en todas las regiones. Sin embargo, los avances en este ámbito difieren ampliamente entre las regiones, debido a las desigualdades en materia de desarrollo financiero e institucional y al impacto de las distintas expectativas culturales y sociales sobre el trabajo de cuidados, entre otros factores.
El examen regional mostró avances visibles a nivel legislativo en lo referido a la regulación del trabajo de cuidados, además de medidas políticas tanto en la formación de los cuidadores como en el ámbito de los cuidados y el apoyo a largo plazo, así como en los cuidados paliativos y el registro de la información, que han sentado las bases para la creación de sistemas públicos de cuidados en muchos países. La CEPAL destaca el impacto del trabajo de cuidados en las mujeres —en particular las mujeres de edad—, que constituyen de manera desproporcionada la mayoría de los cuidadores formales e informales. El control y la mitigación de la pandemia dentro de las instituciones de cuidados de larga duración se consideró una cuestión prioritaria en la mayoría de los países de la región de América Latina y el Caribe.
La negligencia, los abusos y la violencia
Las personas de edad tienen derecho a estar libres de toda forma de violencia, abuso y negligencia, tanto en el ámbito privado como en el público. Aquellas personas de edad que sufren desigualdades superpuestas que crean y agravan los problemas de privación y desventaja están en una situación de particular vulnerabilidad. Los datos muestran que existen grandes variaciones entre las regiones y dentro de ellas en cuanto al grado en que los Estados Miembros se han comprometido a luchar contra el maltrato de las personas de edad y los avances que han logrado en ese ámbito. La CEPAL destacó los avances en materia de los datos relacionados con la percepción de discriminación y violencia contra las personas de edad en los sistemas estadísticos. En el Caribe, un comité de coordinación del programa nacional contra el maltrato a las personas mayores en Barbados trata de concienciar a la población sobre ese fenómeno.
La imagen de las personas de edad y el envejecimiento en la sociedad
El Plan de Acción puso de relieve la atención pública que suscitan las cuestiones relativas a la magnitud y el costo de la asistencia sanitaria, de las pensiones y de otros servicios relacionados con las personas de edad, y la manera desproporcionada en que estos gastos se presentan como una sangría para la economía. Reconocer la enorme diversidad de las situaciones de las personas de edad, no solo entre los distintos países, sino también dentro de cada país y entre las personas mismas, es esencial para informar directamente las medidas de política, ayudando a los responsables de formularlas a determinar qué tipo de apoyo necesitan las personas de edad para participar, como acceso a tecnologías de asistencia, asistencia personal o los cambios en la infraestructura y el entorno construido que mejoran la accesibilidad.
D. Conclusiones y recomendaciones
El cuarto examen y evaluación subraya que el Plan de Acción sirve de guía para la acción en el ámbito del envejecimiento mundial, y que sus principios y objetivos siguen siendo válidos. Una de las conclusiones más destacadas del cuarto examen y evaluación es que existen grandes disparidades en las regiones y entre ellas con respecto al ritmo de aplicación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, tanto en lo referido al enfoque de cada país y región en torno a la cuestión del envejecimiento de la población, como en lo que atañe a cómo se define una cuestión emergente o un reto actual en cada contexto. La participación significativa de las personas de edad en los esfuerzos de recuperación tras la pandemia y otras crisis, como la crisis climática, la crisis energética y los conflictos, así como su inclusión específica en la revolución digital, son algunas de las cuestiones emergentes que la comunidad internacional debe considerar en el contexto de la aplicación del Plan. Otros problemas, como la pobreza, la debilidad de los sistemas de protección social, el acceso limitado a la atención sanitaria y a los servicios de salud, y la creciente preocupación por los cuidados de larga duración y el trabajo de cuidados, no son nuevos, pero siguen estando en el centro de la atención en muchos países y deben abordarse a medida que nos dirigimos al próximo ciclo.
El éxito de la aplicación del Plan de Acción de Madrid es, ante todo, responsabilidad de los Gobiernos. Las estrategias, los planes, las políticas y la legislación nacionales son fundamentales para conseguirlo. Si bien se han producido avances en los últimos cinco años, la persistencia de los mismos retos a lo largo de los 20 años de aplicación del Plan indica que las respuestas habituales han fracasado. Las conclusiones del cuarto examen y evaluación del Plan, junto con las lecciones aprendidas de la pandemia del COVID-19, deben instar a los Gobiernos a actuar con valentía e inyectar una voluntad política que regenere los compromisos, impulse el cambio político y legislativo, optimice los recursos y maximice los resultados para las personas de edad.
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[1] HelpAge International, Bringing generations together for change: learning from intergenerational approaches to address issues facing older and younger people, Londres, 2022.
[2] Naciones Unidas, “Disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad. Informe de la Experta Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad” (A/HRC/42/43), Nueva York, 2019.
[3] Véase Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Envejecimiento en América Latina y el Caribe: inclusión y derechos de las personas mayores (LC/CRE.5/3), Santiago, 2022.
[4] Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/Sida (ONUSIDA), In Danger: UNAIDS Global AIDS Update 2022 (Ginebra, 2022)
[5] Naciones Unidas, “Las personas de edad y el derecho a una vivienda adecuada. Nota del Secretario General” (A/77/239), Nueva York, 2022.