5. Logros, riesgos, perspectivas

a) Logros

No podría afirmarse que el proceso de transición asociado a la liberación de mercados y a la adaptación de los mercados globalizados se haya finiquitado. Hay avances de consideración que, junto a la estabilización macroeconómica y la reforma estructural de los sectores productivos, han creado las condiciones de un auge alto y sostenido que ya se prolonga una década; pero también existen reformas incompletas e incluso algunas que no se han emprendido, como las necesarias en los campos institucional y social (véanse los capítulos II y VII).

El país adelanta la modernización democrática y afianza a la par los acuerdos que concilian nacionalmente las demandas sociopolíticas con las de la liberalización económica. Y se avanza siguiendo caminos adaptativos propios donde se ha sabido combinar las tesis desarrollistas del cambio en la base productiva con las del cambio estructural moderno. En ese sentido, la fusión pragmática de viejos y nuevos instrumentos de la política económica ha desempeñado un papel catalítico en suavizar y diluir en el tiempo los costos del ajuste económico y sus consecuencias sociales, tanto como en configurar un proceso de transición bien adaptado a las circunstancias específicas de la sociedad y del aparato productivo dominicanos.

El balance económico de la década que acaba de terminar es alentador. La República Dominicana ha logrado una doble transformación. En primer lugar, cambiar el centro de gravitación del sector externo: de las exportaciones de productos básicos —con pocas perspectivas de mercado— a los servicios, si en ellos cabe el turismo y la maquila en un sentido funcional que no de clasificación estadística; eso mismo ha permitido rebasar la etapa del desarrollo centrada en la industrialización sustitutiva y facilitar la inserción del país en el nuevo orden económico internacional, sin mengua de los ritmos de desarrollo (véanse los capítulos VI y X).

La corrección de los desequilibrios fiscales, el prudente manejo de la deuda externa, el abatimiento de la inflación, la aceleración del crecimiento de las exportaciones aprovechando lo construido en años anteriores, la reducción de los rezagos sociales, son los principales logros de la década. Esos avances están en la base de la credibilidad ganada por las autoridades en el manejo macroeconómico y de la extraordinaria afluencia de capital del exterior.

Entre 1990 y 1999, el producto crece a razón del 6% anual promedio, la inversión bruta fija al 10% y las exportaciones de bienes y servicios lo hacen al 18%. La inflación se reduce del 80% en 1990 a un dígito en el resto del decenio, mientras se mantienen prácticamente en equilibrio las finanzas del gobierno central.

En suma, aprovechar en plenitud la capacidad de crecimiento de la transformación productiva precedente y combinarla con la estabilización macroeconómica, tanto como con la desregulación gradual de la economía, constituyen la clave del notable desarrollo de la República Dominicana que la distingue del comportamiento de casi todo el resto del continente latinoamericano.

Hacia el futuro las cuestiones medulares se relacionan con la posibilidad de imprimir continuidad al crecimiento y de alcanzar un desarrollo más equitativo, más integrador en términos sociales y sostenible en términos ambientales. En ese terreno surgen interrogantes y disyuntivas complejas que no será fácil despejar en el futuro inmediato y donde es necesario incorporar el desarrollo regional a la agenda de desarrollo sostenible (véase el capítulo XIII). Para la República Dominicana esto va más allá de una simple conservación de su base de recursos naturales, y más bien se refiere a un conjunto de acciones dirigidas hacia la realización de inversiones en sectores productivos dinámicos con un alto coeficiente de tecnologías limpias o tecnologías ecológicamente racionales, de tal manera que la competitividad se logre por la acumulación de capital humano, físico y natural.

Son distintos los escenarios en que podrían bifurcarse los posibles futuros económicos de la República Dominicana. Uno consistiría en proseguir con el objetivo casi único y fundamental de completar en profundidad las reformas adaptativas a la economía global. Seguramente el modelo económico tiene que ser enmendado de distintas maneras para calzarlo a las realidades de la globalización y del cambio tecnológico. En ese sentido, habría que liberar plenamente el comercio, unificar el tipo de cambio, instrumentar la reforma fiscal, completar la liberación financiera y dotar de plena autonomía al Banco Central. Además, mucho tendría que seguirse cambiando y consolidando de la estructura legal e institucional del país, a fin de adecuar bien las conductas de los agentes económicos al nuevo entorno.

Las consecuencias inmediatas de esa estrategia llevarían a centrar los costos del ajuste en la economía real. Con alta probabilidad se acentuaría el desplazamiento de los productores nacionales por la influencia de abastos más baratos del exterior. Paralelamente, las autoridades seguramente se verían obligadas a aplicar medidas restrictivas para reducir la avalancha de importaciones provocada por la apertura y las posibles presiones inflacionarias asociadas al alza de los impuestos internos. Eso mismo reduciría la capacidad de la economía de crear empleos y combatir la pobreza; y también quedarían acotados transitoriamente los márgenes gubernamentales de maniobra para atender otras demandas sociales y fomentar el cambio productivo.

Posiblemente algunos efectos desfavorables del ajuste podrían atenuarse con el uso de mayor endeudamiento externo o con una política cambiaria más activa y protectora. Con todo, a más largo plazo, fructificarían las ventajas de la libertad de comercio y de las finanzas, abriendo canales al aprovechamiento del potencial de beneficios de la estrategia de crecimiento hacia afuera, del aumento inducido en la eficiencia productiva y de la más rápida incorporación a la revolución tecnológica mundial. En el sector privado, la intensificación de la competencia externa se transformaría en acicate a la productividad de los ganadores en la concurrencia, mientras el adelgazamiento del sector público llevaría a una mejor distribución de las prioridades y la asignación del gasto.

El otro escenario estratégico se sintetiza en el empeño de llevar a cabo una doble y difícil política de cambio estructural, preservando a la par los beneficios de la estabilización. El desmantelamiento del proteccionismo comercial y financiero se acometería gradualmente, tanto como las reformas fiscal y cambiaria. El propósito consistiría en sostener el crecimiento de la economía y facilitar, en ese sentido, la absorción de los impactos desfavorables. En contraste, frente al agotamiento dinámico de las transformaciones anteriores de la base productiva, se intentaría revitalizar y diversificar deliberadamente el sector exportador de bienes y servicios, acompañado de acciones integradoras de las actividades rezagadas a los nuevos polos dinámicos de la economía nacional. Las ventajas de la disyuntiva esbozada son obvias: se abrirían nuevos canales de desarrollo y se distribuirían en el tiempo, en vez de quedar agolpados los costos de las reformas pendientes, creándose así menores tensiones políticas.

Sin embargo, no todo sería ventajoso: habría que prolongar el período de transición económica y social al nuevo paradigma del desarrollo, asumir riesgos no desdeñables, sin descuidar los problemas de la coyuntura. Por otro lado, están las dificultades vinculadas a seguir una doble y compleja estrategia de reforma estructural en dosis que han de ser flexibles y variables, pero al mismo tiempo fieles a ambas vertientes del cambio. Como se esboza más adelante quizás ello exigiría la culminación de un pacto social que corresponsabilice a gobierno, sector privado y trabajadores en un esfuerzo mancomunado, capaz de imprimir continuidad al crecimiento, resguardar a la vez la estabilidad macroeconómica y procurar el progreso de la equidad en los efectos de las transformaciones (véase el capítulo VII).

Seguir una u otra trayectoria y definir las combinaciones más apropiadas supone remozar los acuerdos armonizadores de economía y política que están en la base del auge de los noventa; supone igualmente evaluar con el mayor rigor posible las vulnerabilidades y riesgos que enfrenta y enfrentará en el futuro la evolución socioeconómica de la República Dominicana. Los apartados siguientes se dedicarán a destacar las fragilidades actuales del modelo económico implantado en la década de los noventa.

b) Vulnerabilidades

En primer término, como limitación fundamental de la continuidad del desarrollo económico parece resurgir el estrangulamiento de la balanza de pagos. Si bien las ventas foráneas de bienes y servicios, como se dijo, han crecido 10% por año en la última década, las importaciones lo hacen a una velocidad 40% mayor, ensanchando peligrosamente los déficit comerciales. El desequilibrio de transacciones externas de bienes y servicios se ha triplicado con creces entre el comienzo y el final de los años noventa hasta dejar de ser cubierto por las remesas de los trabajadores dominicanos en el exterior. Hasta ahora, la afluencia de inversiones directas ha llenado la brecha al expandirse a razón del 30% por año. Sin embargo, no parece que esos ritmos extraordinarios puedan sostenerse indefinidamente y, además, sin oscilaciones acusadas.

El prolongado auge norteamericano ha contribuido tanto al florecimiento de las zonas francas y del turismo como a acrecentar el volumen de las remesas de los emigrantes. La baja natural en las elevadísimas tasas de crecimiento del sector exportador y la posible ruptura de circunstancias externas favorables plantean elementos de incertidumbre. Cada vez es más intensa la competencia de maquiladoras ubicadas en Centroamérica y México, así como de otros centros turísticos del Caribe. En el mismo sentido militan los efectos de corto plazo de profundizar las reformas liberales del lado de las compras externas.

En todo caso, renovar la capacidad de crecimiento parece depender no sólo de factores externos, sino de acciones decididas y concertadas de carácter interno. Por lo que hace al turismo habrá que mejorar sensiblemente la calidad de los servicios, transformar los sistemas de mercadeo, cuidar más celosamente de la ecología, mejorar la dotación de infraestructura y crear nuevos centros hoteleros. En cuanto a las zonas francas, habrá que ganar competitividad a marchas forzadas, procurar su incorporación gradual a los sistemas impositivos nacionales y buscar nichos o especializaciones más complejas, de segunda generación. También habría que prestar atención al cuidado y regeneración de las exportaciones tradicionales. En la misma vertiente, convendría evaluar los méritos de crear polos de fomento de servicios internacionales. Las posibilidades son variadas, desde la integración de un centro de carga aérea entre América Latina y los Estados Unidos, o la creación de servicios financieros especializados, hasta impulsar nuevas modalidades turísticas.

Todo esto habría de complementarse con programas de integración entre esos sectores dinámicos y el resto de la economía, multiplicando sus efectos directos e indirectos (sustitución eficiente de importaciones), así como con esfuerzos decididos por mejorar competitividad y tecnologías. Las tareas descritas plantean la necesidad de impulsar programas de transformación productiva para elevar productividad y competitividad en sectores de la industria local que podrían encadenarse con las zonas francas y el turismo.

El propósito no residiría exclusivamente en aliviar la restricción externa de pagos, sino también en eliminar las barreras que impiden la conclusión ordenada de la reforma liberalizadora. Sin duda, ganar holguras en los resultados de las transacciones externas, allanaría el camino de la reforma arancelaria y de la unificación del tipo de cambio, de la misma manera, el remozamiento de los polos de crecimiento del empleo y de los salarios, contribuiría a reducir los costos de la reforma tributaria. A su vez, todo ello facilitaría la profundización financiera y la reducción de las tasas de interés que castigan la competitividad de los productores nacionales.

Con todo, aquí se localiza un dilema de difícil solución: la posibilidad de seguir extrayendo recursos de los segmentos tradicionales de producción no sólo se agota, sino que posiblemente necesite apoyos o recursos a fin de reconvertirse y resistir la creciente apertura externa. Esto no significa que se pretendiera convertir la industria manufacturera o la agricultura tradicional en el motor del desarrollo. Los principales sustentos a la expansión económica provendrán de la maquila, de los servicios, de las actividades productivas de bienes no comercializables en el exterior. Con todo, revitalizar las pequeñas y medianas empresas —agrícolas y manufactureras— que pueden soportar la competencia foránea no sólo constituye una prioridad económica, sino también social, por la cantidad de empleo que generan estos segmentos productivos. Ahí se localiza también el grueso de los empresarios y la posibilidad misma de captar los efectos positivos de la apertura externa y de reducir los negativos.

c) Perspectivas y elementos de política económica

Lo dicho hasta aquí no ignora los imperativos de instrumentar reformas tributarias y afinar la pertinencia de la composición del gasto público. En cuanto a lo primero, parece indispensable elevar la carga tributaria, y al mismo tiempo liberar progresivamente el comercio exterior y ligar las recaudaciones más y más a fuentes internas. Pero también deben reconocerse dilemas ineludibles dada la interdependencia funcional de las reformas comercial y fiscal —y financiera—, lo mismo en sus alcances que en los tiempos de su implantación. Como se dijo en párrafos anteriores, desgravar sustancialmente el intercambio lleva a acentuar de inmediato el desequilibrio comercial, a forzar el ajuste de los productores nacionales, precisamente cuando no se dispone de programas de reconversión o adaptación productiva.

Desde 1998 hay una iniciativa de liberalización tarifaria puesta a consideración del poder legislativo. Ahí, habiendo acuerdo en las ventajas del comercio sin fronteras, han surgido puntos de vista distintos en cuanto a la tributación compensatoria. Quizás el característico pragmatismo dominicano, conduzca a llevar adelante cambios graduales que tengan la virtud de constreñir los costos del ajuste en el fisco, la balanza de pagos y entre los productores nacionales.

Existen, desde luego, algunos márgenes de maniobra asociados al mejoramiento de la eficiencia fiscal, al uso de impuestos selectivos, al aumento prudente de las tasas de los gravámenes a la renta o a la contratación también prudente de deuda interna o externa. Los coeficientes de endeudamiento foráneo son bajos (21% del producto) conforme a estándares internacionales y será viable elevarlos sin correr los riesgos desestabilizadores de los préstamos de corto plazo.

La otra vertiente fiscal se refiere a los destinos del gasto público. En el caso de diferirse la reforma impositiva, cabría examinar, en particular, una serie de problemas en torno al patrón de asignaciones, sin perjuicio de suprimir desperdicios, ganar eficiencia y mejorar estratégicamente los programas de acción gubernamental.

Un primer acotamiento surge de la necesidad —ya apuntada, pero acaso no suficientemente reconocida— de impulsar otra transformación de la estructura productiva, ante el agotamiento paulatino de la emprendida en las décadas de los setenta y ochenta. Sobre todo, se trataría de renovar el crecimiento exportador incrementando a la vez su capacidad de arrastre del resto de la economía. Las acciones de respaldo seguramente demandarán inversiones de infraestructura, cambios en los incentivos a los agentes del mercado, acceso más expedito al financiamiento, asistencia informática y estímulos para el desarrollo, innovación y adaptación tecnológicos, enmarcado todo ello en políticas activas de desarrollo y transformación productiva.

En íntima relación con este último punto está la disyuntiva de acentuar la inversión estatal o dar mayor preferencia al gasto corriente, singularmente en servicios sociales. Es imprescindible superar los rezagos sociales y distributivos del país. Con todo, elegir es inevitable. Habrá que escoger las proporciones entre redistribuir el ingreso ya creado o ensanchar el tamaño del pastel; entre combatir más directamente los efectos de la pobreza o hacerlo por la vía del crecimiento. Con la salvedad del necesario fortalecimiento del sistema educativo, hasta cierto punto, el dilema no es extremo, por cuanto la sustentabilidad de los ritmos de desarrollo —asociados a la formación de capital físico y humano— aporta, en principio, buenas posibilidades de avance social por la vía del empleo.

Pero eso no bastaría, deliberadamente habrá que abandonar concepciones de política alejadas de los principios básicos de equidad, solidaridad y universalidad. Eso suele ocurrir cuando se dejan librados a su suerte a los sectores más vulnerables de la población, sean trabajadores o empresarios medianos o pequeños, cuando las redes de seguridad tienen una cobertura limitada, cuando se permite que las cargas del ajuste económico y los beneficios del crecimiento se concentren en algunos grupos sociales. Por lo demás, el acceso a la educación y los esquemas de protección social ha estado segmentado discriminatoriamente y hay riesgos de que se agudicen esas tendencias.

Por otro lado, es claro que el efecto redistributivo del gasto público se maximiza cuando se otorga prioridad a la nutrición, a la educación —hasta los niveles medios— y, desde luego, a la cobertura de los servicios de salud. El récord dominicano en torno a esta cuestión revela avances importantes y algunos problemas; resulta evidente que sus efectos positivos elevarían la productividad del trabajo y el potencial de desarrollo de la economía.

En los años noventa, el gasto social ha crecido considerablemente y la participación de los servicios de educación y asistenciales se han incrementado 6% y casi 2%, respectivamente. Pero se ha reducido el peso de las erogaciones en salud (-0.6%) y sobre todo las asociadas a la vivienda (-5.9%) y a los sistemas de agua y alcantarillado (-2.1%). Aparte de enderezar estas tendencias, convendría acentuar las prioridades educativas y de salud por su doble efecto de facilitar la capilaridad y oportunidades de mejoramiento social, así como ser ingrediente indispensable en la elevación de la eficiencia y capacidades competitivas del país en el exterior.

Cabe señalar dos últimos casos de presión presupuestaria. Dentro de las prioridades del gasto de inversión debieran ocupar lugar destacado el mejoramiento de la infraestructura y el rompimiento de cuellos de botella (como el que aqueja al sector eléctrico), puesto que crean externalidades favorecedoras de la competencia y la competitividad. Asimismo, habrá que dedicar energías y dinero a la reforma institucional. Hay que subsanar las imperfecciones o la inexistencia de muchos mercados; hay necesidad de formar o fortalecer las instituciones reguladoras que atiendan los problemas de la liberalización económica, de la desincorporación de empresas públicas o del desempeño del sistema financiero; hay apremio en perfeccionar los sistemas de información e investigación; faltan mecanismos de formación de consensos.

En suma, el manejo de la restricción fiscal reconoce pocos márgenes de maniobra y numerosas demandas. Mientras la viabilidad de implantar reformas recaudatorias, dentro de los cánones admitidos, es ciertamente limitada, se da un cúmulo de exigencias de gasto de alta prioridad. Nuevo impulso al desarrollo productivo, mejoramiento de la infraestructura física, atención a la formación de capital humano, cuidado al medio ambiente, erogaciones sociales que afiancen la equidad en la distribución de los beneficios y costos del desarrollo, son otros tantos rubros que inevitablemente intensifican las presiones sobre el presupuesto público. Encontrar acomodos razonables no sólo será arduo y exigirá eficiencia, sino que requerirá acuerdos sociales que respalden la transición económica en marcha.

La globalización y las reformas liberalizadoras de los derechos económicos, quiérase o no, reducen la autonomía y eficacia de los gobiernos para atender y articular las demandas ciudadanas, y son fuente de las disparidades de ingresos, entre estratos sociales y entre países. En particular, el grado de concentración económica tiende a aumentar, sea por la penetración de conglomerados internacionales o por la formación de los propios, mientras se torna angustiosa la sobrevivencia de las pequeñas empresas. En el mismo sentido milita la difusión de algunos cambios tecnológicos que tienden a hacer perder centralidad al trabajo. Tal situación entraña el riesgo de que las fuerzas económicas dobleguen o deformen las genuinas metas democráticas. La declinación universal de la capacidad aglutinadora de los gobiernos debiera subsanarse con la formación de pactos políticos que legitimen la acción gubernamental, señalen las prelaciones comunitarias y, simultáneamente, reconozcan los problemas y los sacrificios.

Al parecer, la República Dominicana encara la reconstrucción del exitoso pacto económico de comienzos de los años noventa. La simple continuidad de las políticas vigentes no bastaría: quizás haya que atender transformaciones de la doble naturaleza ya explicada y, además, resguardar la equidad social, sustento real de toda democracia. No se pueden echar atrás los logros en materia de estabilidad macroeconómica, como tampoco anular la dinámica del crecimiento que ha permitido armonizar progreso con reducción de las brechas sociales.

La legitimación democrática de las políticas socioeconómicas exige un Estado activo lo mismo en la dimensión del fomento al desarrollo que en la de equilibrador social. La República Dominicana necesita seguir desterrando los vicios del autoritarismo o de las oligarquías; necesita, por tanto, liderazgo de un Estado delgado pero con suficiente legitimidad para orientar las reformas por cauces democráticos.

Mientras no se finiquite la transición adaptativa al mundo globalizado y, aún después, el Estado no debería ser espectador pasivo del cambio económico. Junto a los otros agentes productivos ha de encauzar, crear o perfeccionar las instituciones del mercado, impulsar proyectos de inversión o reconversión productiva y armonizar el acomodo a los mercados mundiales con la atención a los ajustes sociales internos.

La modernización de los sistemas políticos no reside exclusivamente en perfeccionar los procesos electorales o garantizar la alternancia de los partidos. Importa también alentar la formación de organizaciones empresariales y obreras con voz propia e independiente. Un componente esencial de la renovación del pacto social sería la formación de alianzas con las principales fuerzas nacionales, nuevas y viejas, y la creación de instituciones que faciliten la formación de consensos en el doble sentido de convenir decisiones y aceptar responsabilidades compartidas. Ello sería ingrediente indispensable para una viva concertación nacional que legitime las decisiones, que institucionalice la solución de los conflictos. Desde un ángulo más estrecho, parece que ha llegado el momento político de convenir la combinación de estrategias públicas y empresariales a fin de encarar los desafíos de la revitalización del sector exportador y la de las actividades agropecuarias y manufactureras vinculadas al mercado interno.

Poco de lo dicho es nuevo o desconocido en la República Dominicana. La trayectoria de lo procesos de modernización político-económica lo atestiguan. Por designio o por azar histórico, en el país se ha plasmado una fórmula ingeniosa de hacer economía política —en la acepción clásica del término— de tomar lo bueno, de armonizar los viejos y los nuevos paradigmas del desarrollo. Acaso sea irrepetible el virtuosismo pragmático con que se permutan el autoritarismo de antaño por la democracia de hoy, o las limitaciones del sistema exportador de productos básicos por una economía pujante que rebasa holgadamente los promedios latinoamericanos.

Al comienzo del milenio, el país se encuentra de nuevo en un punto de inflexión. El desarrollo siempre es una tarea inconclusa, como también lo es la adaptación a los paradigmas universales que cambian de tiempo en tiempo. Hay riesgos, vulnerabilidades, acumulación de necesidades insatisfechas propias de un país subdesarrollado, insular pequeño, sujeto a las vicisitudes y cambios de la economía internacional. Hay impaciencia del electorado en ver transformado el crecimiento económico en cura inmediata de rezagos ancestrales.

Pese a todo, la historia reciente del país arroja un saldo optimista y una lección para América Latina. La democracia, el crecimiento y la equidad dominicanos han seguido caminos menos divorciados de los que caracterizan a la experiencia dominante en la región. Y lo han hecho, por medio del uso juicioso de limitados márgenes de maniobra, de hacer a un lado presiones de las ortodoxias, de cuidar de la adaptación de las estrategias a las especificidades nacionales y singularmente armonizando las demandas de la economía con las de la política.

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