a) Aumentar el gasto es una estrategia insuficiente

Principalmente porque ningún aumento de] gasto en capacitación que esté dentro de las disponibilidades financieras actuales de los países de la región, alcanza para satisfacer la demanda real por capacitación que tienen las pequeñas empresas. ni aún cuando se destinara todo el gasto en capacitación a las empresas de menos de cincuenta trabajadores.

Si los recursos para capacitación . públicos y privados. no alcanzan para atender a toda la población Y a todas las empresas necesitadas hay que buscar una forma de distribuirlos. El mercado no parece ser el mecanismo más eficiente para distribuir recursos en esta área por las siguientes razones:

La demanda por cualquier tipo de formación es muy elástica, tiende a aumentar más rápidamente que la oferta, afectando inmediatamente la calidad del servicio. Además, dadas las características del "bien formación". que es al mismo tiempo un producto de consumo y una inversión, su demanda no está regulada por los mecanismos de mercado.

La formación es un bien tan complejo que se puede hablar de varios bienes distintos con elasticidades de la demanda asociadas con los distintos niveles y "productos" que ofrece. Incluso en el interior de cada uno de los productos que ofrece hay diversos bienes afectando la elasticidad de la demanda. Los Institutos de Formación Profesional, por ejemplo, ofrecen un producto principal que es la capacitación propiamente tal y una serie de subproductos, como son conocimientos, prestigio, acceso a otros niveles educativos, acceso a determinados tipos de empleo etc., que a menudo aparecen tanto o mas deseables qué la formación misma. La oferta es mucho más inelástica y los intentos de regular oferta y demanda por medio de mecanismos de mercado no han tenido los resultados esperados.

El gasto público en capacitación parece no ser eficiente, por diversas razones. Razones de orden general son que los sistemas de capacitación raramente aseguran acceso al mercado del empleo, son relativamente onerosos, muchas veces no tienen en cuenta la heterogeneidad de la industria yendo su oferta en desmedro de los sectores más modernos. A esto hay que agregar razones que afectan especialmente a la pequeña empresa. como son el costo; exigencias de dedicación que significan o una sobre carga de trabajo o ausencia de las labores productivas de los trabajadores en proceso de formación. v que, a diferencia de las grandes difícilmente pueden permitirse las empresas pequeñas -. los mecanismos de reclutamiento de las, pequeñas empresas que no tienen en cuenta la calificación entregada por los organismos deformación profesional. Paradójicamente, a pesar de eso no hay oposición al aumento del gasto en este sector. En todos los países se hacen declaraciones y promesas de aumentar este gasto, que no son cuestionadas porque hay consenso en tomo a las bondades de la formación profesional y porque hay reconocimiento que existen fallas de mercado en relación con la capacitación, lo que dificulta una mayor intervención privada y ejerce demandas sobre el sector público.

La inadecuación de los programas públicos de capacitación es un fenómeno también perceptible en los países de la OECD, según informa "The Economist" del 6 de Abril de 1996. Una serie de estudios muestran que casi ninguno de los programas de formación financiados por los gobiernos cumple con los objetivos de mejorar productividad o de creación de empleo.

Es necesario definir prioridades para el gasto público, las que pueden ser realizadas por las instituciones a cargo de la distribución de estos recursos o por los usuarios de estos servicios, o por una combinación de ambas. En el caso de poner el acento sobre los usuarios conviene, al mismo tiempo, incentivar y crear las condiciones para el gasto individual de las personas en proceso de capacitación. Tanto en lo que se refiere a la generación de recursos como a la gestión del aporte estatal. El gasto individual y la gestión de recursos estatales puede ser más efectivo que los sistemas actuales de gasto y gestión.

De ahí que sea conveniente buscar otras definiciones que orienten los recursos privados, cuando estos tengan destinos alternativos y que determinen hacia donde debe ir la inversión pública. Soluciones mixtas como es la franquicia tributario introducida en varios países de la región, que permite deducir de impuestos el gasto que las empresas hagan en capacitación. hasta un total equivalente al 1 o 2% de la nómina, no se han mostrado muy efectivas. Menos aún para las pequeñas empresas. Las razones que más frecuentemente aducen empresarios para no usarla son que el monto disponible es muy bajo, insuficiente para pagar los cursos ofrecidos por las agencias de capacitación obligándolos a hacer un aporte complementario que consideran elevado, y la falta de pertinencia de los programas de formación.

En cualquier caso si lo que interesa es la productividad conviene colocar este como el criterio principal. Desde este punto de vista tres tipos de pequeñas empresas merecen una atención prioritaria:

i) Las empresas en sectores o ramas que han mostrado ser más productivas (que las pequeñas empresas ubicadas en ramas o sectores menos productivos, o que las empresas medianas o grandes en la misma rama) (6).

ii) Las empresas amenazadas de perder productividad. Se trata de empresas que han sido productivas en el pasado pero que arriesgan perderla porque están empezando a atrasarse en el proceso de innovación tecnológica. La capacitación debería estar irunersa en una estrategia general de mantenerlas en la delantera tecnológica, luego debe complementar planes de inversión que signifiquen innovaciones tecnológicas. Interesa este grupo de empresas porque ya han demostrado una capacidad de ser productivas, lo que implica una acumulación de conocimientos técnicos y capacidad de gestión que es un capital social que hay que preservar.

iií) Empresas ubicadas en sectores potencialmente productivos. Especial atención merecen empresas pequeñas que tienen escalonamientos horizontales y verticales, entre las que habría que destacar las que formen parte de "clusters". dado que en la región parece ser una alternativa interesante de desarrollo los clusters en torno a los recursos naturales.

b) Tecnologías de capacitación adecuadas

i) La magnitud y la composición de los problemas en los distintos países hace que las estrategias efectivas sean diferentes. La escala de las necesidades de capacitación en Brasil o México, por ejemplo, es completamente diferente de la de Chile o Bolivia. Los dos primeros por un mayor desarrollo relativo de la pequeña empresa industrial, una mayor dispersión geográfica y una mayor población demandan soluciones de corte diferente de las pequeñas empresas de otros países más pequeños. Sin embargo, las estrategias que se han seguido en Brasil, Colombia, Venezuela, Argentina etc., países con sectores de pequeñas industrias de diferente tamaño, han estado centradas en Institutos de Formación Profesional. La principal característica de estos es la de ofrecer capacitación estructurado en tomo a oficios y a descripciones de tareas. Este puede ser un método efectivo cuando se reúnen dos condiciones, la primera que el organismo capacitador mantenga una relación permanente con las empresas beneficiarias para la selección de los trabajadores que van a ser capacitados y durante la formulación de los planes de estudio; y que haya seguimiento permanente de las personas formadas. Ahora bien, esto es posible en la región sólo cuando las empresas beneficiarias de la capacitación son pocas y son accesibles; por otra parte también los organismos capacitadores deben ser flexibles para ir adecuando su oferta a condiciones cambiantes. Ninguna de estas condiciones las reúnen organismos como el SENAI, SENATI, CONET, etc. Organismos de esta naturaleza serían efectivos sólo si estuvieran muy descentralizados y en permanente contacto con las empresas.

ii) La relación empresa institución educativa es un problema más amplio que el que plantea la organización de un sistema de educación dual . Otras sectores de la formación para el trabajo como son la educación escolar técnica profesional y la capacitación para el trabajo productivo también precisan establecer relaciones permanentes con la producción. Ninguna de ellas ha logrado en la región una colaboración efectiva entre ambas, aun cuando todos los análisis y propuestas de política asocian las deficiencias de los sistemas de formación a la falta de relación con las unidades productivas. Ha habido diversos intentos, hasta ahora con resultados variables, de conseguir tal colaboración estrecha pero ninguno de ellos ha entregado soluciones de aplicación masiva o que pudieran ser aprovechados por la formación profesional. Pareciera que las asociaciones existentes entre las empresas y el sistema de educación se han producido en condiciones de excepción, aún cuando, al igual que en Alemania, Suiza y Austria, los resultados de asociación son mejores cuando se hacen con pequeñas y medianas empresas que con grandes. Resolver esto es el desafío más importante de cualquier modalidad de capacitación en la actualidad y en particular de los sistemas de altemancia.

iii) Cada sistema de formación profesional esta asociado con ciertas formas de organización de la producción y con ciertas funciones de producción. No cualquier empresa es apta para participar en cualquier modalidad de capacitación. La formación dual, por. ejemplo, puede ser implantada en empresas que se encuentran en los dos extremos tecnológicos, es decir en empresas que trabajan con tecnologías a baja intensidad del capital y con fuerza de trabajo calificada o en empresas con una intensidad muy alta pero al mismo tiempo con una organización flexible. Por eso las modalidades de altemancia se vinculan más efectivamente con empresas artesanales, es decir aquellas donde existe una fuerte relación maestro aprendiz, y empresas medianas o grandes con diversidad de funciones y trabajo en equipo que requiera capacidades de adaptación. Las empresas con intensidad media a alta y dominadas por tecnologías con gran especialización de tareas y organización poco flexible no son aptas para la formación dual. Ejemplo de estas son las industrias textiles y de ropa no robotizadas, algunas de alimentos, las metal mecánicas con líneas continuas de producción, es decir las empresas creadas y las tecnologías introducidas durante el período de sustitución de importaciones. Una buena parte del sector industrial, en especial empresas medianas y grandes, todavía emplean estas tecnologías.

iv) Hay que tener en cuenta que en la región el sistema productivo es muy heterogéneo. Coexisten empresas medianas y pequeñas con una estructura artesanal de producción, con empresas medianas y grandes, tecnológicamente atrasadas y rígidas con empresas modernas de todos los tamaños con una organización flexible. Pero también es posible constatar una heterogeneidad en el interior de algunas empresas, donde conviven divisiones muy avanzadas tecnológicamente con otras muy atrasadas. En general los procesos de modernización tecnológica, en las empresas medianas y grandes, comienzan en la gestión, especialmente la gestión financiera, la sigue la administración y en último lugar viene la producción. Las razones de este orden son complejas y no corresponde analizarlas aquí, pero si es conveniente tenerlas en cuenta al planificar acciones de formación profesional. No es raro encontrar empresas capaces de formar buenos cuadros administrativos e incapaces de calificar adecuadamente trabajadores para la producción.

v) En cualquier caso la colaboración producción-educación supone que las empresas mismas, o las corporaciones empresariales, tomen iniciativas en esta materia o que sean incluidos desde el inicio en la formulación e implementación de políticas de capacitación por los organismos coordinadores. También los ministerios de economía o del trabajo deben tener injerencia directa cuando se trate de formular políticas.

No existen en la actualidad incentivos efectivos para que las empresas participan de la planificación, ejecución y evaluación de los programas de capacitación, la cuestión es como hacer que las empresas lleguen a interesarse por capacitar teniendo en cuenta que ningún país de América Latina tiene la tradición de capacitación o de concertación social que existe en Alemania. Detrás de este problema hay uno de incentivos. Es un desafío encontrarlos. Uno de ellos tiene que ver con el financiamiento de esta forma de capacitación, los costos que esto significa para las empresas es siempre un desincentivo a participar en el sistema.

vi) Uno de los ejes de estas nuevas tecnologías de capacitación es la organización industrial, vale decir la producción en gran escala de materiales de capacitación para que sean autoadministrados por las personas en proceso de formación.

Dadas la situación financiera de la región, las tendencias de reestructuración y experiencias en otros sectores parece posible y necesario pensar en soluciones radicales para el financiamiento de la formación, tan radicales como las que están experimentando algunos sistemas de la salud o los fondos de retiro. Hay al menos tres ítems financiero contables decisivos: Los Maestros-Docentes, Salarios de los aprendices y Costos de infraestructura en el trabajo. Muchas acciones de formación de recursos humanos en la región han sido organizadas por los sistemas de educación y por los de capacitación, vale decir ha sido el sector educación quien ha tomado la iniciativa produciendo la figura del "estudiante en proceso de aprendizaje". Quizás convendría elaborar estrategias que se inicien en las empresas productivas en tomo a "aprendices en proceso de educarse". Con otras palabras se trataría de concebir el proceso de formación iniciándose en el puesto de trabajo y la capacitación como una respuesta a las demandas de la actividad productiva.

c) La inserción ocupacional de los euresados

En general se plantea la cuestión de la inserción los egresados de la formación profesional en relación con sistemas de formación que tienen características similares a los sistemas de educación escolar, vale decir estructurados desde su propia oferta. Esta es una pregunta menos relevante en el caso de una educación desde el aprendizaje, es decir desde la producción. Se trataría de una educación para jóvenes y adultos jóvenes que ya están empleados. El problema que se plantea es buscar incentivos para que ellos quieran pasar por un período de aprendizaje con estas características.

Todas las innovaciones de la formación de recursos humanos y de la capacitación para jóvenes, como son las escuelas técnicas, la formación dual, y una parte importante de los Institutos de formación profesional no van a afectar a los trabajadores que están actualmente incorporados a tareas productivas en la industria. Estos quedarán fuera de cualquier mejoramiento en estas áreas. Es muy probable que más del 80% de las personas que actualmente trabajan estén todavía trabajando en diez años más, que al menos 60% lo estén en 20 años y que más de la mitad de la fuerza de trabajo actual esté todavía trabajando en 30 años más. A este contingente hay que sumar todos los jóvenes que están incorporándose hoy día y los que se incorporarán en los próximos años sin haberse beneficiado de eventuales progresos de la formación profesional dentro y fuera de las escuelas. Cualquier reforma en el sistema de formación profesional previa a la incorporación laboral sólo mostrará efectos tangibles en un período no menor a cinco años. De ahí que el tema de la formación en el trabajo sea crucial si se pretende seriamente mejorar los niveles de productividad.

d) La dispersión o concentración regional

Los costos y la efectividad de la formación profesional están asociados a la localización de las empresas y del entrenamiento. Es posible lograr economías de escala por medio de una adecuada distribución geográfica de las instituciones de formación. Una política de localización además facilita la agremiación u otras formas de organización empresarial, y por este medio una mayor y mejor participación de las empresas en el diseño de curricula y programas de formación y capacitación. Se ha detectado que a menudo los programas de formación dirigidos a estas empresas pecan por ser muy generales o excesivamente específicos. Muy generales cuando pretenden abarcar un área geográfica muy extensa y muy específicos cuando pretenden atender a número restringido de empresas. Los primeros tienden a ser poco pertinentes y los segundos desaprovechan recursos. El cuidado por definir la extensión del área geográfica que atienden estos programas permite localizaciones más efectivas.

e) La heterogeneidad sectorial y estructural de las PYMEs

Es otro factor que debe ser tenido en cuenta al diseñar las estrategias de formación para este tipo de empresas. Este no es un fenómeno circunscrito a las PYMES. La heterogeneidad de las economías no es un fenómeno nuevo, ha sido conocido y analizado al menos desde el inicio del proceso de industrialización. Las economías de la región han sido siempre caracterizadas como duales, de desarrollo desigual, etc. Al interesamos en el tema de los recursos humanos las dimensiones que hay que tener en cuenta hoy día, en relación con la diferenciación tecnológica entre sectores y al interior de cada sector y subsector de la economía, sola la acentuación de tendencias divergentes en los desarrollos tecnológicos y un gran número de empresas que hacen combinaciones tecnológicas heterodoxas. Ambas han contribuido a acentuar la diversidad tecnológica. La diversificación, entonces además de estar relacionada con factores ya bien conocidos, aparece ahora ligada a la fragmentación de los procesos productivos. En la imprenta y en la fabricación de muebles, por ejemplo, se constata este tipo de diversificación: en estas conviven en plantas que están en la frontera tecnológica procesos flexibles asociados a la digitalización con procesos organizados en tomo a profesiones y estructuras de trabajo muy tradicionales; los ejemplos se podrían multiplicar. En ambos casos esto sucede gracias a que las tecnologías imponen comportamientos y al tipo de relaciones interempresas que se ha venido implementando. Otra fuente de diversidad, más conocida y estudiada es la que existe entre empresas de acuerdo a su distancia a la frontera tecnológica, el tamaño de las empresas también suele marcar diferencias, etc. Estos fenómenos se perciben en cada una de las sociedades analizadas. Estas dimensiones si bien no son totalmente nuevas se presentan hoy día con una magnitud desconocida anteriormente. Esta es una dimensión de la evolución de las tecnologías que a menudo no es considerada cuando se diseñan políticas o estrategias que atañen a la provisión de personal calificado, como deja ver el análisis y la justificación de las políticas educativas y de formación de recursos humanos.

Las pequeñas y medianas industrias son los retazos más débiles del tejido industrial de la región. Han mostrado una incapacidad crónica para cerrar la brecha tecnológica no solo con el estado del arte de la tecnología si no también con las industrias grandes volcadas hacia el mercado interno. Los dos medios más importantes para satisfacer su demanda de recursos humanos son las escuelas técnicas industriales y sobre todo el entrenamiento en el trabajo mismo. Todos los gobiernos de la región han implementado políticas para mejorar la oferta de personal calificado en todos los niveles, sin embargo estos no siempre han sido del todo satisfactorios. Tampoco han sido satisfactorios las políticas de subvenciones o atención directa a la demanda de este sector de la industria. Hay una serie de problemas que hacen difícil por una parte definir esta demanda y por otra usar estas políticas. Entre otros está el tamaño mismo de estas empresas, la escasa agremiación de estas, que en alguna medida podría compensar las deficiencias asociadas con el tamaño, las imperfecciones de información etc. Por las mismas razones estas industrias, tampoco se benefician de los progresos en materia de adaptación tecnológica y de formación de recursos humanos que hacen las grandes empresas. Las pequeñas y medianas empresas que logran insertarse en una primera línea de una cadena productiva en tomo a una industria avanzada tecnológicamente consiguen mejorar sus niveles tecnológicos y de formación de recursos humanos, pero estas constituyen sólo una fracción menor del universo total. Esta es sin duda un área donde es preciso desarrollar estrategias efectivas de información y de formación.

(6) Para identificar cuales son estas empresas Ramos (1979) sugiere una metodología en base a comparaciones entre empresas para construir un índice de eficiencia económica de los factores (capital y trabajo). El concluye que la rentabilidad del capital entrega la mejor aproximación para estimar la rentabilidad de los sectores. En términos operacionales esto es: valor agregado menos remuneraciones dividido por el total de activos. Esta manera de estimar la productividad tiene la ventaja de maximizar el retorno respecto del factor escaso entre las pequeñas empresas, el capital.