1) El desempeño reciente de la economía latinoamericana en una perspectiva de mediano y largo plazo

Las crisis asiática y rusa y el escenario internacional posterior pusieron en juego la capacidad de reacción de los países de América Latina y el Caribe, y la fortaleza de las modalidades de transformación y expansión productiva que estaban implantando.

República Dominicana, México y la mayoría de los países centroamericanos sortearon el desafío con tasas de crecimiento positivas, aunque en general menores que el año anterior. Por su parte, los países del MERCOSUR, Chile, Ecuador, Colombia y Venezuela se vieron profundamente afectados, mostrando, en mayor o menor medida, debilidades mayores que las previstas. En América del Sur, sólo Bolivia y Perú registran un muy modesto crecimiento.

Los países del primer grupo se vieron menos afectados por las características de su inserción internacional que los del segundo y siguieron, en ocasiones, políticas económicas que mostraron una mayor eficiencia en términos de crecimiento. En todos ellos jugó un papel positivo la expansión de las actividades de maquila y de otras como el turismo, que aprovechan la existencia de mano de obra abundante, de bajos salarios, y la proximidad con los Estados Unidos. En el caso del turismo, se trata también de un aprovechamiento de los recursos naturales del país.

En México, el NAFTA y las estrechas relaciones que se han creado con Estados Unidos han permitido la expansión de otros sectores como el automotriz, por lo que la transformación productiva tiene bases tecnológicas más sólidas. Asimismo, se trata de una economía con un mercado interno considerable, que permite operar con escalas adecuadas a muchos rubros productivos. Tampoco puede olvidarse su base de recursos naturales que le ha permitido sustentar actividades como las del petróleo y el turismo, que también aportan a una transformación productiva más diversificada y por lo tanto menos vulnerable, al no depender de un solo factor. En Costa Rica, las inversiones y exportaciones asociadas a la empresa Intel permitieron una aceleración del crecimiento. Si bien esa empresa y sus proveedoras que se están radicando son básicamente ensambladoras de insumos importados, poseen características tecnológicas que la distinguen de la maquila tradicional por la calificación de la mano de obra que emplean, y potencialmente podrían dar lugar a mayores vinculaciones con el resto de la economía (1).

Con la excepción de México, ninguno de estos países había tenido una expansión importante de sus mercados de capitales ni un acceso muy significativo al financiamiento externo privado de corto y mediano plazo; por tanto, se vieron menos afectados que el resto de la región por los problemas financieros externos. Más aún, todos tienen estrechas relaciones externas con los Estados Unidos, cuyo auge económico los ha favorecido.

Por último, en el caso de México, a partir de la crisis de finales de 1994 se adoptó una política macroeconómica en que no se defendió el tipo de cambio y en que, si bien siempre hubo una preocupación por la inflación, ella no fue un objetivo único y prioritario. Es cierto que la caída de los ingresos públicos como consecuencia de los precios del petróleo en 1998 obligó a alguna restricción fiscal que hizo caer algo el ritmo del crecimiento económico, y que también subieron transitoriamente las tasas de interés internas en ocasión de la crisis rusa, pero los demás factores mencionados anteriormente permitieron sustentar un crecimiento moderado. Cabe sin embargo destacar que México aún no logra superar plenamente los problemas de carácter bancario y fiscal heredados de la crisis de fines del año 1994.

En síntesis, si bien los países de este grupo se vieron afectados por los acontecimientos externos en términos de los precios de sus materias primas, tienen otras actividades que se mostraron sólidas y estables.

La mayoría de los países de América del Sur pusieron en evidencia que sus nuevos procesos de inversión habían sido insuficientes, que factores centrales de su dinamismo eran muy vulnerables a las condiciones externas, y que las políticas económicas que privilegian la defensa del tipo de cambio y la consiguiente estabilidad de precios hicieron en ocasiones sobredimensionar el ajuste. Brasil, en particular, resultó más vulnerable que lo que se suponía: allí la combinación de una alta tasa de interés con la que se intentaba preservar el régimen cambiario y de una deuda pública elevada, creciente y de corto plazo resultó sumamente costosa y, a la postre, insostenible.

La insuficiencia de los procesos de inversión no logró crear una dinámica de mediano y largo plazo, en la cual importantes focos de inversión –que suelen contar con financiamiento de mediano y largo plazo asegurados– pudieran contrarrestar con actividad interna el desfavorable escenario internacional. En muchas ocasiones se presentó como símbolo de un nuevo proceso de acumulación de capitales a la inversión directa extranjera; ahora bien, una proporción apreciable de ésta se orientó a la compra de activos y tuvo escaso impacto en incrementar la capacidad instalada. Es cierto que esa inversión directa jugó un papel en la introducción de nuevas formas de administración y en inversiones de pequeña escala destinada a aumentar la eficiencia del capital instalado. Asimismo, en algunos sectores que contaron con ventajas particulares (protección arancelaria, reserva de mercado, altos precios por contrato, garantía de ganancias, exenciones impositivas, etc.) el capital extranjero llevó a cabo inversiones de capacidad: es el caso de la industria automotriz, de la minería y de algunos servicios públicos privatizados (en estos últimos, gran parte correspondió a la reinversión de utilidades). Ahora bien, las condiciones de monopolio de algunos sectores y las exenciones concedidas a tales inversiones tienen como consecuencia el reducir su impacto positivo sobre el resto de la economía. Más importante aún, este proceso en la mayoría de los casos no se constituyó en una etapa de expansión productiva sostenida, especialmente en la producción de manufacturas.

Una buena parte de estos países había conseguido expandir su capacidad productiva de materias primas. Se tenía poca conciencia de la influencia que en algunos de los mercados de materias primas venían teniendo los países del Asia, o lo que es complementario, se atribuía al muy alto crecimiento asiático una sustentabilidad en el tiempo que resultó equivocada para un grupo de ellos. De este modo uno de los pilares de la expansión productiva de los países de América del Sur mostró una debilidad que fue subestimada durante los años 90.

En particular, la caída de los precios del petróleo en 1998 puso en tela de juicio el esquema de expansión de la producción petrolera de Venezuela y acentuó la profunda crisis en que se venía debatiendo el país. Tampoco es posible minimizar la crisis política por la que están pasando Ecuador, Colombia y Venezuela, ni las consecuencias que están teniendo sobre la actividad económica.

Cabe destacar el papel que ha jugado en esta década el comercio intrarregional. A las ventajas que ello implicaba para el comercio exterior y la eficiencia productiva, se sumaba el hecho de constituir un pilar para actividades manufactureras de mayor contenido tecnológico y que creaba empleos de mayor calidad. En este comercio venía jugando un papel central el MERCOSUR, y en particular el mercado brasileño. Tampoco se podía subestimar el papel del comercio intrarregional en los países de la Comunidad Andina, especialmente para Colombia, Ecuador y Venezuela. La ya mencionada vulnerabilidad de Brasil, su devaluación de 1999 y su estancamiento económico (antes y después de la devaluación), produjeron un notable impacto en el comercio intrarregional. Puso en evidencia la debilidad de los esquemas macroeconómicos vigentes y en particular su falta de coordinación. También Bolivia, aunque mantiene tasas de crecimiento positivas, resultó afectada por la pérdida de dinamismo del Brasil, mercado que absorbe gran parte de sus exportaciones de recursos naturales (particularmente el gas).

Se han puesto también en evidencia las debilidades de los mercados internos de los países de América del Sur. Ya se ha comentado en numerosas ocasiones que la expansión del empleo se ha logrado en lo fundamental a través de empleos de baja productividad e ingresos. De este modo, al contraerse las actividades de mayor productividad e ingreso, se reduce significativamente el tamaño del mercado y se deja al descubierto la dependencia que muchas actividades informales tienen respecto del nivel de gasto de los hogares de altos ingresos.

Los esquemas de política económica utilizados por la mayoría de los países de América del Sur, y en especial la respuesta con que se enfrentó la crisis asiática, pusieron en evidencia la alta prioridad que se asignaba al mantenimiento del tipo de cambio y a la estabilidad de precios. El instrumento central de esas políticas fue la política monetaria y las elevadas tasas de interés. La contracción del mercado interno perseguía la reducción de las importaciones sin alterar la política cambiaria, y era también funcional a la estabilidad de precios.

La aplicación de este esquema se vio acentuada al comprobarse cuan vulnerable era la balanza de pagos de los países de la región. En efecto, la región tuvo en 1998 un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos de 89 mil millones de dólares. A la vez los niveles de endeudamiento externo venían creciendo aceleradamente en el segundo quinquenio de los años 90. Se había prestado tal vez, poca atención a este fenómeno debido a que parte de los ingresos que sustentaban ese déficit se venían obteniendo por las privatizaciones y por otra inversión directa extranjera. A la vez el servicio de esa deuda se veía facilitado por la apreciación o estabilidad del tipo de cambio. Los gobiernos lograban colocar sin gran dificultad bonos de mediano plazo. Todo esto ocultaba la existencia de un déficit en el comercio exterior que los sustentadores de la política consideraban como una característica propia del inicio de una nueva modalidad de desarrollo.

Estas políticas recesivas sumadas a las caídas de los ingresos que muchos gobiernos recibían de sus exportaciones de materias primas se tradujeron rápidamente en una caída de los ingresos fiscales en un ambiente en que los incrementos en la desocupación y los ingresos hacían aumentar las presiones sobre el gasto fiscal. De este modo en 1999, la situación de las finanzas públicas se hizo cada vez más difícil y paulatinamente en la práctica se fue dejando de lado la aspiración de lograr un equilibrio fiscal.

Como se examinará más extensamente en el punto siguiente, en la mayoría de los países fue necesario abandonar la defensa del tipo de cambio y en muchos de ellos se sucedieron devaluaciones. El escaso impacto inflacionario de estas últimas puso en evidencia la profundidad de la recesión del mercado interno y el carácter deflacionario del escenario internacional. A la vez, es evidente que esas tendencias deflacionarias habían sido subestimadas, así como la ruptura de la inercia inflacionaria que se había conseguido después de varios años de baja inflación.

De este modo los países de la región enfrentan en el año 2000 la necesidad de revisar algunos de los sustentos de sus modalidades de desarrollo y sus esquemas de política macroeconómica. A la vez, existen esperanzas de una mejoría del escenario internacional, dentro del cual se hace más evidente la necesidad de revisar la arquitectura del sistema financiero internacional.

En el área de la expansión productiva, si bien es evidente que la región seguirá dependiendo en buen grado de sus recursos naturales, tampoco cabe duda que una estrategia que no complementa esta área con la expansión de los mercados regionales y nacionales seguirá siendo demasiado vulnerable al contexto internacional. Deberán examinarse los mecanismos de política que complementan a los mecanismos de mercado para poder reforzar los focos de inversión que resultaron insuficientes. Existen hoy posibilidades cuando se mira la región en su conjunto o países del tamaño de Argentina y Brasil para llevar adelante procesos de inversión en áreas donde existen demandas insatisfechas. No parece que nuevos impulsos a la inversión se derivarán solamente y de manera espontánea de la existencia de ciertas etapas propias del proceso de transformación. La acción pública debiera jugar un papel importante en facilitar estos procesos, creando alguna de las muchas condiciones necesarias para materializarlos.

A la vez, políticas que rescaten áreas como la cambiaria y la fiscal, debieran llevar a esquemas macroeconómicos que creen sistemas de precios más favorables al equilibrio externo y a la expansión de los mercados internos regionales; en tales esquemas, la defensa de la estabilidad de precios, siendo importante, no sería el único objetivo de la política económica.


1) Se encontrará una descripción de la industria maquiladora de microelectrónica en Costa Rica en: Rudolf Buitelaar, Ramón Padilla y Ruth Urrutia, Centroamérica, México y República Dominicana: maquila y transformación productiva, Cuadernos de la CEPAL nº85, LC/G.2047-P, julio de 1999.


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