INTRODUCCIÓN


A. ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA

La propuesta contenida en el presente documento se enmarca en el proyecto de cooperación técnica mediante el cual la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, asesora a la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE). Esta asesoría se ha compuesto de dos partes y dos etapas correspondientes.

La primera consistió en diagnosticar y evaluar la Política y el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas, considerando tanto su formulación como su ejecución hasta mediados del año 1997. Durante dicha etapa del Proyecto el equipo consultor trabajó bajo la coordinación de la División de Desarrollo Social de la CEPAL. Sobre la base del análisis de una vasta gama de documentación, de entrevistas a representantes y expertos de los distintos sectores involucrados en la gestión y ejecución de la Política y el Plan Nacional, y de reuniones y talleres ad hoc, el equipo consultor elaboró un Informe final de la primera etapa, bajo el título Diagnóstico y evaluación de la gestión del Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), y de su Política y Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas. Dicho documento fue presentado y distribuido a los miembros de la Secretaría Ejecutiva y el Consejo, y a los expertos de los distintos sectores involucrados que fueron entrevistados en el curso de ejecución del Proyecto. El resultado final fue positivo, en la medida en que los interlocutores se sintieron representados por los elementos contenidos en la evaluación.

Al concluir la etapa de diagnóstico y evaluación, la Secretaría Ejecutiva del CONACE consideró indispensable utilizar el documento final de dicha etapa como base para avanzar en propuestas. De allí que la segunda etapa del Proyecto, actualmente en fase de culminación, debió concentrarse en producir un documento propositivo, conteniendo propuestas para avanzar en las líneas trazadas en materia de política, plan, gestión, comunicación y en el ámbito jurídico.

Para ello no bastó, empero, con utilizar el Informe Final de la primera etapa como referente exclusivo. Fue necesario actualizar los diagnósticos, dado que el curso del último año fue nutrido en acontecimientos e hitos en el campo de la prevención y el control de drogas. También consideramos pertinente volver a realizar una serie profusa de entrevistas a expertos que podían aportar con sus recomendaciones, dado que muchas de éstas no estaban plasmadas en el papel sino que forman parte de la experiencia internalizada en la ejecución de políticas, planes y programas. Nos propusimos, en este sentido, recuperar las lecciones de dicha experiencia y enriquecer con ellas nuestra capacidad de propuesta. Finalmente completamos los insumos recurriendo a documentación y bibliografía complementaria, participando en talleres y reuniones tanto dentro de Chile como fuera del país que fueran pertinentes en materia de propuestas de políticas y programas, y organizando en la propia CEPAL actividades para recoger insumos adicionales.1/

El resultado de este esfuerzo es el presente documento, en el que hemos intentado recuperar la mayor cantidad posible de los aportes referidos, orientando el esfuerzo en aras de presentar una propuesta exhaustiva, y basada en el registro actualizado de experiencias y documentación escrita. Dicha propuesta espera contribuir con sus ideas para avanzar en la Política y el Plan de Prevención y Control de Drogas del Gobierno de Chile, en el marco valórico propio de una política pública moderna, democrática y de largo aliento.


B. SENTIDO DE LA PROPUESTA:
POR UNA POLÍTICA MODERNA EN MATERIA DE DROGAS
 

Desde 1990 hasta la fecha el Estado chileno, a través de la gestión de sus dos gobiernos sucesivos de la Concertación, ha logrado dar sustancia y forma institucional a una política nacional para la prevención y el control de drogas, así como para delitos conexos y para el tratamiento y rehabilitación de drogodependientes. Ello encarna en una instancia política (el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes y su Secretaría Ejecutiva), en una formulación de Política y Plan de Prevención y Control de Drogas, en una nueva Ley de Drogas (19.366), y en un entramado de prácticas de información, coordinación y ejecución de programas que se han ganado el reconocimiento tanto del Estado como de la ciudadanía y de los organismos internacionales competentes.

La necesidad de crear y consolidar esta institucionalidad respondió a múltiples retos impuestos por el escenario nacional e internacional. Entre ellos cabe destacar la suscripción del Estado chileno a los tratados internacionales sobre control de drogas y cooperación entre países en la materia; el reconocimiento de que el consumo de drogas ilícitas en el país había alcanzado un nivel que implicaba daños para la salud y para la comunidad; las evidencias respecto del aumento y la diversificación del tráfico de drogas ilícitas en el territorio nacional; la aparición de crímenes conexos con el narcotráfico, sobre todo el blanqueo de dinero; y la vulnerabilidad del país por su larga frontera con países productores de cocaína y pasta base de cocaína.

La constatación de estos problemas, y la evaluación respecto de su gravedad, obligaron a tratar políticamente el tema con carácter de emergencia social y penal. Este carácter, a su vez, se plasmó en la formulación y promulgación de la Ley 19.366, que contiene aspectos propios de una situación de emergencia. Obligó, también, a intensificar labores de comunicación para la prevención, alerta a la ciudadanía y mayor relieve del tema en los medios masivos.

Tal situación hizo que inevitablemente el tema del tráfico y consumo de drogas fuera incorporado en el discurso político partidario y en la competencia electoral. Esto ha generado posiciones divergentes sobre criterios de política, algunas de ellas movidas por el interés electoral de corto plazo y por el rédito político que tales posiciones pueden dar en lo inmediato. A esto se suma el hecho de que existe un nutrido debate conceptual e ideológico en el tema a escala internacional, lo que obliga al gobierno a responder tanto a presiones internas como externas sin ceder en sus principios democráticos y en su legítima preocupación por el respeto a la Ley y el bienestar de la comunidad toda.

Frente a este escenario en que el problema de las drogas no sólo se reconoce y se enfrenta, sino también se politiza y polemiza, el gobierno de Chile requiere más que nunca posicionarse con un discurso que se sitúe más allá de la contingencia inmediata, y que sea capaz de ofrecer al país una línea consistente y proyectada en el horizonte del largo plazo. Esto es fundamental para mantenerse en una política pública que no sufra las distorsiones propias del inmediatismo o del cálculo político electoral. Se trata, en suma, de pasar de un escenario de emergencia a uno de normalización, vale decir: de una situación en que se reacciona frente a la magnitud del problema y de su reciente irrupción en la realidad social chilena, a otra en que se busca regular dicho problema en aras de minimizar sus efectos negativos, abordar sus causas y diferenciar los distintos elementos que componen el "problema-droga." Así lo hemos entendido, y en esta racionalidad nos inspiramos para desarrollar el presente documento.

Por cierto la normalización de una política no adviene súbitamente. Requiere periodizar su puesta en marcha. Este inevitable gradualismo obedece tanto a las limitaciones operativas del aparato estatal, como al hecho de que la transición supone negociaciones políticas y el logro de un consenso amplio. Este último no es fácil en un tema tan polémico como el del tráfico y consumo de drogas, donde existen posiciones diversas no sólo en Chile sino a escala global. Y dado que la propuesta aquí planteada sí toca puntos de difícil acuerdo en lo político, y aspectos operativos que requieren cambios en la lógica de la ejecución de políticas, debe ser abordada gradualmente en su desarrollo. Por ello estamos pensando en una política de largo plazo, y cuya institucionalización requiere de cinco a diez años de gestión.

Al mismo tiempo al gobierno le compete evaluar la evolución del escenario respecto del consumo y tráfico de drogas, y detectar prontamente la irrupción de fenómenos nuevos en la materia. En la actualidad cabe reconocer que la institucionalidad política y jurídica, y la consolidación de la política de prevención y control, han llegado a un punto de su evolución en que para profundizarse deben pasar de una situación de emergencia a otra de política pública de largo aliento. Esto no significa dar un rumbo distinto a lo que se ha venido haciendo, sino perfeccionar dicho rumbo en el marco de una política moderna y de largo alcance en el tiempo.

Una política moderna comparte los siguientes criterios básicos que tanto la literatura actualizada como el acopio en la práctica han permitido acuñar:

a) Debe estar actualizada en la incorporación de los conocimientos científicos respecto de la materia que le compete, y contar con la capacidad de adecuar dichos conocimientos a la realidad contingente sobre la cual se aplica.

b) Por lo mismo, debe evitar mitos, ideologías o distorsiones de concepto tanto en la formulación como en la aplicación.

c) Debe ser prioritariamente moderna en su sustancia, y una vez definida su sustancia buscará los medios técnicos, administrativos y de gestión modernos para su mejor aplicación.

d) Debe incorporar los nuevos elementos propios de la política social, a saber, el uso de criterios de focalización, selectividad, descentralización de la gestión, potenciamiento del capital social, eficiencia y eficacia.

e) Debe equilibrar la función de salvaguarda de la seguridad ciudadana con la minimización en el uso de coacción social.

f) Debe aspirar, en la medida de lo posible, a que las acciones específicas de su sector tengan sinergía positiva, vale decir, que a la vez surtan efectos positivos en la promoción de la calidad de vida de la gente.

g) Debe ser progresiva en su impacto distributivo, lo que implica dar mayor apoyo a los sectores que presentan mayor vulnerabilidad, que cuentan con menores oportunidades de desarrollo, menor acceso a los servicios competentes y menos mecanismos protectores en la comunidad.

Sólo una política moderna permite responder a los retos de largo plazo, enfrentar las tensiones de la contingencia sin perder su perfil de política pública, y transitar de una situación emergente a una proyección estratégica.

La propuesta de política que se formula a continuación responde a los criterios recién señalados. En otras palabras, considera que Chile ha dado pasos significativos en su política de prevención y control de drogas, y que la realidad reclama, en el marco de la institucionalidad y los criterios consagrados, adecuar la política a un nuevo escenario post-emergente, ciñéndose a las bases de la política pública moderna, y capaz de responder combinada y consistentemente a los retos de la contingencia y a la proyección de largo plazo.

La propuesta se desglosa en los siguientes capítulos y áreas temáticas. En primer lugar se presenta una visión sintética y actualizada del escenario nacional e internacional en lo que se refiere a consumo y control de drogas ilícitas. Luego se desarrolla un capítulo de política en que se definen los criterios básicos para abordar la prevención del abuso, el control del tráfico, y el tratamiento y rehabilitación en el consumo de drogas. Sobre la base de dichos criterios se presentan, luego, un conjunto de propuestas para mejorar la planificación y la gestión en que debe cristalizar la política propuesta. Posteriormente se formula una propuesta para mejorar la política de prevención y control de drogas en los campos de la comunicación, de la informatización y del marco jurídico-legal.


C. ESCENARIO NACIONAL E INTERNACIONAL

1. Escenario nacional 

Respecto de la prevalencia de consumo de drogas lícitas e ilícitas durante el período 1994-1996, el gran problema sigue siendo el consumo de drogas legales, especialmente de alcohol y tabaco, mientras el consumo de drogas ilícitas se ha estabilizado. Para estas últimas se ha producido un aumento del consumo por prevalencia de vida sin aumentar en prevalencia por año ni mes, lo cual refleja que mientras un mayor porcentaje de personas ha probado alguna vez drogas ilícitas un porcentaje menor abusa de ellas.

En materia criminal, el período 1985-1994 muestra una serie de tendencias, entre las cuales destacamos: a) la insuficiente eficiencia probatoria de la policía ante la justicia en el caso de los delitos por infracción a la ley de drogas (relación detenidos/condenados); b) la sobrepenalización de este tipo de delitos frente a otros delitos; c) la gran cantidad de mujeres y jóvenes entre los detenidos y condenados; d) el aumento en el número de detenidos; y e) la casi nula representación estadística de las denuncias por delitos de drogas. Datos más recientes (1996) corroboran varias de estas tendencias, las que deben considerarse para evaluar e introducir correcciones en el actual tratamiento por parte de autoridades policiales y el Poder Judicial a los delitos por infracción a la Ley de Drogas.

El tratamiento por parte de medios de comunicación del tema se puede caracterizar como preferentemente policial, con un marcado predominio de referencias al Gobierno y Carabineros. Si bien la presencia de CONACE es notoriamente inferior, a diferencia de lo que sucede con el Gobierno y Carabineros, muestra un leve aumento en el año 1998 respecto del 97. En general, lo medios enfatizan acciones de control y combate al tráfico y lavado de dinero, y otorgan una baja cobertura a la información sobre prevención y rehabilitación. 

2. Escenario internacional 

Hechos significativos de la década en el plano internacional son la diversificción del consumo de drogas en todo el mundo, la estabilización y tendencia a la baja del precio de las drogas para los usuarios, la persistencia de los problemas asociados a las drogas y la persistencia de la disponibilidad de las drogas ilícitas en el mercado.

Frente a esta situación los criterios que distintos países y organizaciones aplican ante el consumo y el tráfico de drogas ilícitas tienden hoy a reformularse en importantes aspectos. Por un lado la política norteamericana de control fuerte y penalización del consumo difiere de políticas alternativas, implementadas en algunos países de Europa y Oceanía, conocidas como estrategias de "reducción del daño", y donde el énfasis recae más en lo sanitario que en lo penal. El Sistema de las Naciones Unidas, a su vez, en el Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General realizado en junio de 1998, se ha visto en la necesidad de considerar de manera equilibrada los problemas de demanda de drogas (consumo) y los de oferta (tráfico).

Todo ello muestra que no existe un único paradigma académico o doctrina social para enfrentar el problema del consumo de drogas ilícitas. Por lo tanto, el diseño de políticas debe priorizar aquellos criterios que mejor respondan al sentido de política moderna esbozado anteriormente, donde se combinan eficiencia, eficacia, equidad, seguridad ciudadana y respeto a las libertades individuales. Junto con estos criterios, otros desafíos que enfrenta la implementación de una política nacional acorde con las características del nuevo orden consensuado globalmente, son la promoción de la participación de la comunidad y de diversos actores de la sociedad civil; la diferenciación clara entre una política de control consagrada a lidiar con la oferta a gran escala, y una política de salud y asistencia efectiva para atender a las víctimas (drogodependientes) aplicando criterios sanitarios y no penales en el campo del consumo; y la adopción del nuevo énfasis en la reducción de la demanda.


D. LA POLÍTICA 

Los escenarios nacional e internacional muestran una relativa estabilidad en el consumo de drogas durante los últimos años y, al mismo tiempo, reclaman una revisión de los criterios pertinentes para una política integrada, que abarque comprehensivamente los problemas de consumo, tráfico, y delitos conexos, y que sobre todo logre mayor y mejor impacto.

En aras de optimizar el impacto de la política de prevención y control de drogas, la política propuesta se basa en los siguientes criterios transversales: i) focalización en el campo de la prevención y selectividad en materia de control; ii) optimización del impacto conforme a criterios de bienestar social o calidad de vida (minimización de efectos sociales); iii) aplicación de criterio de pertinencia en el área de la prevención; iv) preservación del estado de derecho en las acciones de control; v) focalización y pertinencia en materia de tratamiento y rehabilitación; vi) progresiva municipalización en el campo de la prevención; vii) promoción de la conversación ciudadana sobre el tema de drogas; y viii) coordinación de agentes públicos y privados comprometidos con el tema.

Las modalidades en que estos criterios transversales se plasman en las acciones para hacer frente al problema de las drogas son diversas.

En materia de focalización, en el campo de la prevención se debe focalizar en la población en riesgo y no en la opinión pública; en el campo del control, destinar los mayores esfuerzos a perseguir el crimen organizado distinguiendo claramente el pequeño delito común; y en materia de tratamiento, focalizar en la población usuaria vulnerable con problemas derivados del uso/abuso de drogas.

Para optimizar el impacto de las acciones públicas y privadas, es necesario habilitar a la población dotándola de la información requerida para fomentar su capacidad de autorregulación, sea en la abstención del consumo o en la minimización de los daños provocados por el consumo. Por otra parte, se debe segmentar a la población objetivo para adecuar las acciones y mensajes a cada grupo. Un primer criterio para segmentar es distinguir los consumidores de drogas con mayor capacidad de autoregulación (cuyo consumo es esporádico y no incide en la salud, la convivencia, la educación y el trabajo), vs. los consumidores eventuales o crónicos que efectivamente tienen problemas derivados del consumo de drogas. 2/ Otro criterio es privilegiar a los sectores más pobres donde la vulnerabilidad a las drogas es mayor por la falta de protectores y la segregación territorial. Las estadísticas son concluyentes al identificar como grupo más vulnerable a la población joven, masculina, de escasos ingresos y poco integradas a circuitos de promoción social o de reconocimiento institucional. En relación a la escogencia o selección de substancias, es urgente actuar preferencialmente en torno a aquellas substancias psicoactivas de primer riesgo, a saber, alcohol destilado, cocaína y pasta base de cocaína.

En el campo de la prevención, ésta debe avanzar por el camino de minimizar los riesgos. Los mensajes deben centrarse en la disponibilidad de soluciones más que en la gravedad del problema, sugiriendo o suministrando satisfactores para aquellas necesidades que alimentan la demanda y el consumo. Por ello, los programas deben operar con plena conciencia de la naturaleza compleja de las motivaciones del consumo. 3/ Finalmente, se debe promover la habilitación de la población para la autorregulación en el uso de drogas y la apertura de espacios de reflexión y conversación ciudadana que estimulen el debate público sobre el tema.

En el campo del control de la oferta, una orientación importante que debe guiar la política es entender el problema de las drogas como un problema tanto social como criminal, y tematizarlo en ambos sentidos. De esta orientación general se desprenden criterios más específicos como la focalización en el crimen organizado (que es donde más se puede reducir el volumen de la oferta de drogas), la aplicación de un criterio de selectividad en el manejo de los casos de drogas en los tribunales de justicia, el pleno respeto al Estado de Derecho y la protección de la seguridad ciudadana.

En el campo del tratamiento y la rehabilitación, el éxito de los programas supone la aceptación por parte de la población drogodependiente de la oferta institucional, para lo cual ella debe evitar toda estigmatización de quienes utilizan sus servicios. Además, los servicios públicos de salud deben concentrarse en la atención a los drogodependientes más vulnerables, con menores recursos económicos y sociales. Los servicios privados deben subordinarse a un claro sistema de supervisión por parte de organismos estatales competentes; y por último, el Estado debe instituir los mínimos obligatorios que tanto FONASA como las ISAPRES deben ofrecer cuando incorporan la atención de drogodependientes en la cobertura de sus seguros.

En relación a la municipalización de la gestión, su potenciamiento permite acercar la prevención y la atención a los grupos que más lo requieren, facilitar y dar consistencia a la participación de la comunidad y al diálogo ciudadano, lograr mayor coordinación en lo interinstitucional e intersectorial, complementar formas específicas de control en el nivel del microtráfico, y dar un carácter más sistemático de la prevención dada la mayor capacidad de manejo de acciones sistemáticas en la escala más reducida del municipio.

En el ámbito de la comunicación el objetivo es abrir la conversación ciudadana para transitar hacia una ciudadanía informada y de allí a una ciudadanía habilitada. Esto implica superar las habituales generalizaciones y prejuicios presentes en el tema, y contribuir a un discurso público sobre las drogas con información transparente, sensata y eficaz. Se trata entre otras cosas, de abrir la ‘caja negra’ de las cargas simbólicas que adquieren hoy las drogas entre sus usuarios, como: la conformación de una juventud popular urbana con altos niveles de exclusión y frustración; la pérdida de rituales de pertenencia, de tregua, de comunión y de pasaje en una sociedad en proceso de intensa modernización; el carácter ansiógeno que impone una modernización centrada en la competitividad, el sobre-estímulo mediático y la promoción del consumo, y otras.

Para lograrlo se imponen desafíos en tres planos. En los medios de comunicación, lograr transmitir mensajes de información veraz y práctica, y de apelación simbólica (motivaciones y representaciones de los grupos vulnerables), y promover una dinámica de conversación ciudadana en torno al tema de las drogas que prescinda de estigmas y lugares comunes. En el ámbito del municipio, debido a la mayor flexibilidad y especificidad es posible entregar información más rica en matices y, al mismo tiempo, recoger información cualitativa respecto de las motivaciones de la población comsumidora de drogas. Por último, en la escuela, espacio institucionalizado que concentra a todos los niños y jóvenes que estadísticamente están en edad de inicio del consumo de drogas, es posible entregar información más exhaustiva y conversada, aprovechando la relación cotidiana entre docentes y estudiantes.

Un aspecto de gran relevancia es la coordinación entre los distintos actores que trabajan en el ámbito de las drogas. En el campo de la prevención, se debe procurar un funcionamiento sincronizado entre los organismos públicos y privados; en el ámbito del control, coordinación entre policías, controles aduaneros, investigación de delitos conexos, y entre policías, jueces y legisladores; en el tratamiento y rehabilitación, criterios uniformes al interior del sector público que sean extensivos al sector privado. En un plano más general, se debe procurar una mayor coordinación entre la política de prevención, control y rehabilitación a nivel central, regional y municipal; una mejor diseminación de información útil, oportuna y selectiva; y un sistema de funciones de seguimiento, evaluación y corrección de programas vigentes o futuros.

En función de las propuestas planteadas, y para lograr plasmarlas efectivamente, se plantea la pertinencia de establecer una Dirección Nacional de Prevención, Control y Tratamiento de drogodependientes (o Dirección Nacional para el Control de Estupefacientes), a fin de dotar al estamento competente de legitimidad política, y de contar con los recursos humanos, técnicos y financieros requeridos para plasmar una política integrada, de largo plazo, moderna y reconocida por el Estado y la sociedad como instancia clara de dirección y coordinación en la materia.


E. EL PLAN 

El sentido del Plan Nacional es operacionalizar la Política, tal como ésta ha sido definida en las consideraciones precedentes.

La adopción de las definiciones estratégicas propuestas en el capítulo de política requiere de la voluntad de las autoridades gubernamentales y de la capacidad del CONACE y la Secretaría Ejecutiva para poner en práctica un rediseño del plan nacional. Para ello proponemos adoptar un cambio en materia de planificación, entendiendo que el plan nacional ha sido concebido como un instrumento de acción, el cual requiere de evaluación después de casi seis años de su publicación.

Entendemos que hasta ahora el Plan ha consistido sobre todo en un texto que ordena los objetivos en relación a una política de emergencia, y que aquí llamamos instrumento de acción. Dicho instrumento debe ser repensado a fin de que el Plan Nacional constituya un método de acción en el marco de una política normalizada, con la consiguiente adecuación de los órganos llamados a ponerlo en práctica..

Para esto último realizamos dos propuestas que pueden entenderse eslabonadamente, siendo la primera insumo para la segunda. La primera es la puesta en práctica de una metodología de evaluación y proyección del Plan Nacional de manera coordinada, considerando los nuevos contenidos de la Política de drogas formulados más arriba. La segunda propuesta es de planificación estratégica para una política pública moderna (conforme se define también más arriba), y considera los elementos necesarios de un modelo de acción estratégica a desarrollar en los niveles nacional y regional.

Dicho modelo de acción estratégica cruza los ámbitos sectoriales con los criterios transversales. En otras palabras, para los ámbitos de prevención del uso indebido de drogas, de control de la oferta y de tratamiento y rehabilitación, se definen los criterios de focalización, cobertura, eficiencia, eficacia, pertinencia y participación. Y para cada uno de estos criterios, a su vez, se definen indicadores que permiten orientar la acción y la posterior evaluación de su impacto.

Para que el modelo de acción nacional permita al CONACE, y particularmente a la Secretaría Ejecutiva, constituirse en ente coordinador y articulador del accionar del Estado en materia de prevención y control de drogas, se requiere generar dentro de dicho modelo la capacidad de ir evaluando el aporte específico de cada sector a la política nacional. En este sentido se propone la utilización de instrumentos ya validados en la Administración Pública, como son las Metas Ministeriales y los Programas de Mejoramiento de la Gestión. Estos instrumentos deben ser asumidos por el CONACE y la Secretaría Ejecutiva, y también por cada sector involucrado. Ello permitirá una evaluación global y particular en materia de prevención y control de drogas.

Se deben tener a la vista los criterios de Política esbozados en el acápite precedente, el Decreto Supremo Nº63 y la evaluación del Plan Nacional, con objeto de iniciar este proceso de planificación estratégica desde elementos comunes a todos los actores y con un marco conceptual compartido. La perspectiva de proceso permite integrar la variable de proyección y continuidad, y plantea la necesidad de evaluación constante de lo que se define y se hace.

Respecto del CONACE se deben identificar claramente los actores involucrados, especificando: el rol que cumplen, la misión de cada uno, el aporte específico a la Política y Plan Nacional en el cumplimiento de su misión, y sus capacidades y debilidades, lo que permite identificar las facultades, funciones y responsabilidades en los distintos niveles, mejorando por lo tanto la eficiencia y eficacia en la gestión.

En cuanto a los actores, estos incluyen: Comité Interministerial, Secretaría Ejecutiva, Ministerios, Servicios Públicos, CORECES, Municipalidades y Entidades Privadas.Cada uno de éstos tiene requerimientos específicos que se desprenden de la Política y Plan Nacional.

Respecto del rol de estos distintos actores, cabe especificar las diferencias. El Comité de Ministros es organismo asesor, coordinador e investigador, y cumple un rol representativo en el nivel internacional. La Secretaría Ejecutiva planifica, organiza y coordina el funcionamiento administrativo del Consejo, ejecuta los acuerdos del Consejo y propone las acciones necesarias para la aplicación de la política nacional. Los Ministerios cumplen un rol técnico-profesional de asesoría, y un rol operativo que se cumple a través de la infraestructura del Ministerio. Los Servicios Públicos son organismos operativos. Los Coreces son organismos regionales que deben coordinar y articular la Política y Plan Nacional en el nivel regional, y a la vez cumplen un rol operativo. Las Municipalidades son organismos operativos, al igual que las entidades privadas.

El modelo de acción nacional se fundamenta en la necesidad de definir áreas de acción y responsabilidades específicas de los actores, a la vez que la relación entre los actores y el CONACE y la Secretaría Ejecutiva. Dicho modelo de acción aborda las siguientes instancias:


 F. LA GESTIÓN 

Las propuestas en este campo abordan los niveles central, regional, local y del Fondo de Proyectos Concursables.

El primer nivel comprende el Consejo Nacional y la Secretaría Ejecutiva. Algunas premisas que orientan nuestras propuestas en este nivel consideran la implementación y concordancia entre la planificación estratégica y la gestión; y la definición de un perfil de Secretaría Ejecutiva que la reconozca como un sistema integral y especializado de información, que procesa los insumos generados en el escenario nacional a partir de programas, planes, acciones que adoptan los órganos públicos y privados, a fin de elaborar información a ser considerada por la instancia decisoria de la política gubernamental. Para ello debe adaptar su organización interna, potenciar un reconocimiento como ente especializado en el fenómeno de drogas, y generar metodologías pertinentes para fortalecer la coordinación necesaria que permita identificar a la Secretaría Ejecutiva como un sistema de información, análisis y evaluación para la toma de decisiones.

Tal propuesta puede plasmarse en el nivel de la evaluación y en la estructura organizacional. El primero es un mecanismo idóneo de transferencias de recursos que desde el presupuesto asignado al CONACE, y gestionado por la Secretaría Ejecutiva, transfiera recursos hacia organismos públicos y eventualmente privados para evaluar sus acciones en la materia. Sin duda uno de los aspectos más sensibles en la gestión gubernamental para programas sociales es la evaluación. Por lo tanto una herramienta de apoyo a la Secretaría Ejecutiva en la obtención de información y en la coordinación es apoyar a los organismos pertinentes en este proceso, y contar con recursos financieros y humanos especializados en esta labor.

En relación a la estructura organizacional de la Secretaría Ejecutiva y considerando la álgida sensibilidad del tema-droga, resulta importante avanzar en la institucionalidad del organismo dentro del aparato del Estado, asignándole a sus asesores y encargados de áreas la calidad de funcionarios públicos con responsabilidad administrativa. En este sentido proponemos que el Ministerio del Interior solicite la ampliación de la dotación y que los costos de esta ampliación se obtengan del presupuesto del CONACE, a transferirse al subtítulo 21 (remuneraciones) del mismo Ministerio, considerando que hoy son parte del subtítulo correspondiente a honorarios. Esto permitirá la contratación de 14 profesionales o técnicos encargados de áreas y unidades que más adelante se proponen, y cuyo perfil deberá ajustarse a la especialidad del área correspondiente.

1. La propuesta de Dirección Nacional 

La creación de una Dirección Nacional para el Control de Estupefacientes responde a la necesidad de superar dificultades en el cumplimiento de las tareas asignadas al CONACE, y apunta a plasmar una institucionalidad acorde con estas tareas. Entre las dificultades destacan las relativas a la coordinación de funciones y actividades de todos los organismos e instituciones del Estado, sobre todo respecto de la actitud defensiva de ciertos organismos al sentirse invadidos en sus ámbitos de acción. Esto se ve agravado cuando la jerarquía del ente coordinador es menor que la de aquellos que debe coordinar. El tema de coordinación adquiere, además, una especial relevancia en materia de control de drogas, dado el grado de experticia y la situación cuasi monopólica que detentan las policías.

Junto con estas dificultades se aprecian importantes grados de avance experimentados por CONACE, tanto en la participación del diseño de la actual ley Nº 19.366 como en la elaboración y puesta en marcha de la Política y Plan Nacional, todo lo cual lo instituye en un actor legítimo en materia de prevención y control de drogas.

Tomando en cuenta esta consolidación institucional alcanzada por el CONACE y su Secretaría Ejecutiva, así como la actual dinámica del consumo y la provisión ilícita de drogas en el país, se recomienda encargar a un servicio público centralizado las funciones de planeamiento, coordinación y supervisión del control de la oferta ilícita y la demanda indebida, distinguiendo funciones de diseño, seguimiento y evaluación de una política de Estado. Será una Dirección Nacional el organismo que detentará una política firme de coordinación interinstitucional en el ámbito de la prevención, la rehabilitación y la supervisión al control del tráfico de drogas.

La estructura de gestión de este organismo estará constituida por el Director Nacional y dos Comités Operativos encargados de coordinar la gestión interinstitucional para prevenir y tratar el consumo indebido de drogas, así como controlar su oferta ilícita: el Comité Operativo de Prevención y Tratamiento del Consumo de Drogas, y el Comité Operativo de Control y Fiscalización al Tráfico Ilícito de Drogas. En relación a la estructura de administración de la Dirección Nacional, la encabezará el Director Nacional y el Subdirector Nacional, y la integrarán tres divisiones con sus respectivos departamentos, a saber: a) La División de Prevención y Tratamiento de Consumo de Drogas, integrada por el Departamento de Estudios, de Coordinación Nacional, de Fondos Concursables, de Comunicaciones y de Informaciones; b) la División de Control y Fiscalización al Tráfico Ilícito de Drogas, que contará con un Departamento de Investigaciones, de Enlaces y de Estudios Legales y Jurídicos; y c) la División Administrativa, con el Departamento de Asesoría Jurídica, de Administración y Finanzas, de Prensa y Relaciones Públicas, de Planificación y Estudios y de Control.

2. El ámbito regional 

En relación al nivel regional, el Proyecto aplicó un cuestionario dirigido a todos los CORECES para conocer su funcionamiento, la aplicación del Plan y del Fondo Nacional de Proyectos Concursables. De la información recogida se puede afirmar que los CORECES se mantienen con un bajo perfil institucional y agudas carencias de recursos humanos y financieros, lo que redunda en falta de posicionamiento político real en la región, discontinuidad en la acción y falta de proyección estratégica. Frente a este panorama regional se proponen varias medidas:

a) En el campo de la estructura y funcionamiento de los CORECES, se sugiere: normar su funcionamiento a través de la conformación de Plenos que sesionen tres veces en el año; dotar de mayor autonomía a los profesionales de apoyo para resolver temas que no necesariamente deben pasar por el SEREMI; e involucrar a universidades y empresas privadas en las comisiones de trabajo y hacerlos parte de la gestión regional del plan.

b) Para avanzar en la elaboración de planes regionales es necesario hacer esfuerzos por incorporar la temática de las drogas en las Estrategias de Desarrollo Regional.

c) En relación al Fondo Nacional de Proyectos Concursables: revisar las bases de postulación y los plazos de presentación y adjudicación de proyectos; asegurar los recursos que son administrados por las organizaciones comunitarias; capacitar a los interesados en la ejecución de los proyectos; y destinar un porcentaje de los recursos de cada región para que sean licitados por los CORECES en zonas que presenten problemas graves de drogas y que no han accedido al Fondo.

d) En materia presupuestaria, destinar el 1% del presupuesto regional para el funcionamiento de los CORECE y allegar recursos adicionales para la contratación de más personal que pueda asumir tareas de gestión y planificación. 

3. El ámbito local 

En relación al nivel local se procedió a consultar un conjunto variado de fuentes, entre las que destaca como principal insumo la realización, por parte del Proyecto, del Taller "Municipio y Drogas" al que asistieron representantes de once comunas de Santiago en julio de 1998. De los elementos recogidos en esa reunión destaca la estigmatización de comunas "drogadictas", en las que la droga es un problema cotidiano y los recursos municipales para enfrentarlo son escasos.

Por otra parte, la creciente tendencia a asignar un rol cada vez más importante a los municipios en las estrategias de prevención y control de las drogas, hace necesario fortalecer la relación de CONACE con los municipios a través de dos vías. Una es la ampliación del Modelo Operativo, vigente en 15 comunas del país, que ha dado resultados positivos; y otra, es la relación con los CORECES a través del fortalecimiento de la formación de redes locales, que aún se encuentran en un estado incipiente, y de los Foros Regionales.

Las propuestas de trabajo que surjan deben considerar las siguientes ideas fuerza: propiciar, por parte de la administración pública local, instancias de concertación para ampliar las capacidades comunales; abrir procesos que incorporen a distintos actores locales para plasmar modelos de gestión más innovativos; y concebir al municipio como espacio del diálogo ciudadano propicio para la implementación de metodologías novedosas más integrales y coordinadas con otras instancias.

Sobre la base de estas ideas fuerza, se proponen líneas de intervención en cuatro aspectos: i) consideración desde el CONACE de aspectos que deben ser trabajados en el mediano plazo; ii) desafíos y avances que debe experimentar el nivel local; iii) progresos técnicos a desarrollar en el espacio local; y iv) los alcances de la revalorización del espacio local en la gestión del Plan Nacional.

4. El Fondo de Proyectos 

Otro aspecto abordado respecto de la gestión es el Fondo Nacional de Proyectos Concursables. Se constató que este mecanismo puede ser útil para descentralizar la gestión, movilizar la participación social y aprovechar un amplio espectro de instituciones dispuestas a trabajar en la prevención y rehabilitación y tratamiento. Sin embargo, el análisis de los proyectos financiados sugiere que es importante cuidar que la asignación de recursos sea acorde con los objetivos de la política nacional de control y prevención, y que el concurso debe ceñirse a objetivos y acciones delineadas estratégicamente por una política moderna de prevención y control de drogas.

Para conocer lo realizado por el Fondo Nacional, se analiza el total de proyectos financiados durante el año 1997 según su distribución geográfica (por regiones), sectorial (por áreas de intervención) e institucional.

De este análisis se desprenden las siguientes recomendaciones: a) aumentar la asignación de recursos para tratamiento y rehabilitación; b) disminuir la asignación de recursos para actividades de deportes y recreación en prevención; c) priorizar los proyectos de prevención específica en drogas; d) segmentar a las poblaciones en riesgo con mayores condiciones de vulnerabilidad; e) aplicar instrumentos como el modelo operativo; f) realizar evaluaciones ex ante y ex post; g) definir metodologías precisas y contenidos mínimos para las presentaciones y elegibilidad de los proyectos; h) aumentar el número de proyectos de capacitación; i) coordinar los proyectos de comunicación con los lineamientos de comunicación del Plan Nacional; j) ampliar los recursos para investigación comprometiendo 15 por ciento del presupuesto anual; y k)priorizar en estos proyectos de investigación la prevención específica, en especial los que propongan profundizar la alerta, la habilitación y la conversación ciudadana en el uso de drogas.


 G. LA COMUNICACIÓN 

Como primera aproximación al tema se presenta un diagnóstico de la acción comunicacional desarrollada por CONACE en los últimos años. Para ello el Proyecto consultó una serie de fuentes y realizó entrevistas múltiples a expertos de distintos sectores vinculadas al tema de la droga, como también a representantes de los Coreces. De lo recogido se observan apreciaciones críticas respecto de las campañas publicitarias de prevención en los medios de comunicación de masas, y un reconocimiento mayor a acciones comunicativas directas en las escuelas y municipios. También se le reconoce un rol comunicativo al sistema de Fondo de Proyectos Concursables, aunque se le objeta falta de compenetración con las realidades locales.

Se desprende de este diagnóstico la necesidad de que las acciones comunicacionales realizadas por CONACE se reorienten en aras de una política comunicacional integral y coherente. En este marco se plantean los principios que deben guiar una política comunicacional dentro de un escenario de normalización. Para ello la política comunicacional debe proyectarse en un horizonte de largo plazo, ser sustentable y sostenida en el tiempo, y apoyarse en la discusión actualizada sobre experiencias y conocimientos disponibles. Al mismo tiempo, una política de comunicaciones en materia de drogas debe atenerse a los lineamientos generales de la política comunicacional democrática del gobierno.

Los principales criterios de una política comunicacional en este contexto son: promover la descentralización entre diferentes agentes comunicativos con iguales objetivos y el mismo modelo de comunicación democrática; complementar la publicidad en los medios de comunicación de masas con espacios de comunicación cara a cara y otras situaciones interactivas que permitan generar debate público; y promover la conversación ciudadana en torno al problema de las drogas, lo que significa "escuchar" lo que viene de la gente.

Además, es necesario plantear los objetivos comunicacionales con criterio de realidad, vale decir, no ser maximalistas cuando se presuponen logros de la acción comunicativa; y plantear los objetivos en el tiempo como parte de una estrategia de mediano/largo plazo. A partir de estos dos elementos se plantean dos objetivos estratégicos: i) generar mecanismos que permitan transitar hacia la conversación ciudadana en el tema de las drogas, y ii) habilitar a las personas en su relación con las drogas.

Otros componentes de la política son los públicos, los mensajes y los medios. En relación a los públicos, es necesario segmentarlos según las acciones comunicacionales fijadas por la política, priorizando distintos segmentos en distintos momentos en el tiempo y con diferente intensidad. Con respecto a los mensajes, deben ser coherentes con los principios y objetivos de la política. Para ello importa diferenciar los mensajes según el público objetivo, superar la visión catastrofista respecto de las drogas (porque su credibilidad es baja), introducir la lógica de la habilitación, y por último, reconocer que la droga es un concepto ambiguo que abarca drogas legales e ilegales. En lo que se refiere a los medios, es importante diversificarlos según los públicos objetivo, abarcando tanto los medios masivos como la comunicación interpersonal.

A manera de conclusión se sugiere poner atención a los siguientes aspectos. En primer lugar, fortalecer la imagen de CONACE entre quienes se encuentran vinculados al tema drogas. En segundo lugar, el modelo de comunicación debe identificar el interlocutor gubernamental válido en materia de prevención, el organismo responsable de la política de comunicaciones sobre drogas, y consensuar una política de comunicaciones desde los agentes del gobierno central y luego en los niveles regional y local. En tercer lugar, es necesario pensar en nuevas acciones de CONACE que le permitan incidir sobre el tratamiento por parte de los medios de comunicación del tema drogas, ampliando su cobertura a temas de prevención. En cuarto lugar, entender que las campañas de CONACE se insertan en un ambiente comunicativo en el que existen otras campañas, por lo que sería importante lograr algún grado de coordinación con otras instituciones estatales como OS7 de Carabineros. En quinto y último lugar, se deben utilizar los estudios cualitativos y cuantitativos en el diseño de las nuevas campañas, sobre todo tomando en cuenta que la última fue peor evaluada que la primera.


H. LA INFORMATIZACIÓN 

En el marco de esta política comunicacional, y con el objeto de lograr una mayor interacción entre los distintos instrumentos desarrollados por CONACE para el manejo de información, se propone articularlos en torno a un soporte informático de recolección y distribución de información y mensajes emitidos por la Secretaría Ejecutiva.

El uso óptimo de la tecnología de la información contribuye, en lo instrumental, a mayor coordinación intersectorial, mayor descentralización de la información, mayor y mejor "conversación ciudadana" respecto de las drogas, y mayor alimentación a los medios de comunicación de masas desde la Secretaría Ejecutiva del CONACE. La creación de un Anuario de Información sobre Drogas en Prensa y de un Departamento de Relaciones Públicas de la Secretaría Ejecutiva, concurrirían también hacia estos objetivos.

La creciente gravitación que ha adquirido la Internet en el ámbito de las comunicaciones, y dentro de ella las potencialidades de un instrumento como las páginas Web, adquieren una especial relevancia para el tema de las drogas. Sintomáticamente, son los jóvenes los más propensos a explorar con drogas y con Internet. Por ello, el uso de Internet para difundir información y mensajes idóneos es cada vez más importante para acercarse al mundo juvenil.

Por ello se estimó pertinente hacer un análisis de la página Web de CONACE en una perspectiva comparada con la de organismos gubernamentales de distintos países encargados del tema de drogas. Esto con el fin de evaluar la presencia en este medio de CONACE y hacer sugerencias para mejorar aquellos aspectos que lo requieran. El análisis comprendió la revisión de 34 páginas Webs de 30 países, 16 de América, 11 de Europa y 3 de otras zonas. Del total de Webs visitadas, 21 pertenecen a organismos de gobierno y 12 a ONGs. Muchas Webs, especialmente las de América Latina, se encuentran en vías de desarrollo.

En esta revisión se observaron elementos a considerar para mejorar la comunicación vía Internet: diseños atractivos y de fácil navegación, con información accesible; unificación de discursos con un hilo conductor y un emisor claramente identificado; la diferenciación de lenguajes según nivel de complejidad y según grupo de población (segmentación del público); e información breve, concisa e interactiva (poder opinar, acceder a foros, convenciones, etc.). Utilizar estos elementos ya aplicados en las páginas Web de organismos de gobierno en otros países, permitirá convertir la página Web de CONACE no sólo en un medio de difusión, sino también de generación de información, en la medida que es un espacio de diálogo interactivo. Sin duda esto puede promover procesos de legitimación de CONACE y ayudar a la "ciudadanización" del tema de drogas.


I. LA LEY 

El paso de un escenario de emergencia a uno de normalización política en el "problema-droga" hace necesario reformar aspectos de la Ley 19.366, a fin de convertirla en una regulación jurídica coherente con los principios de una política pública moderna, integral y de largo plazo.

En esta reformulación es preciso considerar la experiencia acumulada desde la formulación de la ley, en especial la de la comunidad jurídica nacional -algunos de cuyos miembros fueron consultados para la elaboración del documento- que ha coincidido en reconocer problemas importantes de concepto y aplicación de dicha ley. En base a estas observaciones, las propuestas que se presentan apuntan a tres aspectos esenciales:

a) Reconstruir el diseño punitivo y específicamente la conminación penal en abstracto, a fin de optimizar la eficiencia potencial y selectividad, focalizándose en aquellos comportamientos que revisten mayor gravedad dentro de la estructura de la oferta ilícita.

La regulación actual establece marcos penales elevados que no guardan relación con la naturaleza misma del bien jurídico protegido, ni tampoco proporcionalidad con los marcos penales establecidos en nuestro ordenamiento jurídico penal para delitos de mayor gravedad. En este marco, se proponen medidas específicas dirigidas a reducir de modo general todos los marcos penales de los delitos establecidos por la ley 19.366; modificar la tipificación de delito de tráfico de drogas con el objeto de permitir la ponderación y valoración del daño o peligro que el comportamiento -y no la sustancia u objeto material como en la actualidad- pueda llegar a producir en la salud pública; y, en materia de asociación ilícita, ajustar la norma penal a los criterios de selectividad, focalización y mayor equilibro en la relación coacción-seguridad ciudadana.

b) Descriminalizar las conductas de consumo y de tenencia para el consumo de drogas a fin de lograr coherencia con el planteamiento general de que en este ámbito estamos primeramente frente a un tema sanitario, y en segunda instancia, frente a uno de tipo delincuencial.

Desde una perspectiva jurídica, la punición del consumo no posee fundamentos ni viabilidad objetiva y puede resultar contraproducente para el objetivo de preservar la calidad de vida de las personas, agregando al problema del uso adictivo de drogas su coacción punitiva. Por otra parte, el consumo de drogas no debería ser punible en la medida que el mismo queda dentro del ámbito del ejercicio de la libertad por parte de los ciudadanos. Un principio fundamental de la ciudadanía moderna y de la ética sanitaria es que la salud sólo puede ser protegida con el consentimiento de la persona afectada. En la medida que los comportamientos privados se exteriorizan sin involucrar o perjudicar a terceros, ellos no pueden poseer relevancia jurídico penal. Sólo se puede incidir sobre dichos comportamientos mediante formas de persuasión alternativas, como la prevención del consumo y abuso de drogas.

c) Normalización del control punitivo sobre las drogas de modo que el mismo esté en concordancia con las exigencias mínimas que plantea el Estado de derecho moderno, como forma política que se construye y legitima a partir del reconocimiento y respeto de las garantías y libertades de los ciudadanos.

d) Respecto del blanqueo de dinero, acentuar el tratamiento preventivo por sobre el punitivo. Parece evidente la necesidad de una regulación eminentemente preventiva, debido a las enormes dificultades que conlleva la criminalización, control directo y persecución de las actividades de blanqueo de capitales. Por ello, se recomienda la generación de estatutos legales y reglamentarios para el sistema financiero, que establezcan obligaciones específicas en relación a la identificación del cliente y la cooperación con los órganos del Estado.

ÍNDICE

Capítulo I ESCENARIO NACIONAL E INTERNACIONAL