II. EL ENFOQUE ENDÓGENO DEL DESARROLLO


A. LA POLÍTICA INDUSTRIAL

A menudo se justifica la intervención estatal por la existencia de externalidades y de disfunciones en los mercados de productos, trabajo, capital e información. Por ejemplo, en el mercado laboral, muchas técnicas se adquieren con la práctica, pero debido a la elevada rotación de la mano de obra las empresas no inviertan lo suficiente en capacitar a su personal.En los mercados de productos, las empresas innovadoras que experimentan con tecnologías o mercados nuevos proporcionan valiosa información a las demás empresas que intervienen en la economía y cuando tienen éxito, pueden ser imitadas. Estas externalidades relacionadas con la información y la tecnología, particularmente cuando son de origen externo, no son fáciles de internalizar y, en consecuencia, no se aprovechan adecuadamente. Cuando no hay mercados de capital bien desarrollados, que estén respaldados por un marco cautelar y regulador, lo más probable es que el mercado financiero no logre resultados muy favorables en la intermediación financiera, especialmente en los casos en que hay inversiones a largo plazo o empresas pequeñas y medianas en juego. Por esta razón, los empresarios generalmente dependen de recursos generados internamente o de origen familiar. Las externalidades relacionadas con la capacitación de la mano de obra pueden resolverse mejor mediante subsidios al empleo, mientras que las relacionadas con la producción deben combatirse más directamente subvencionando la producción. Las imperfecciones del mercado de capital se resuelven más eficazmente subvencionando las tasas de interés o mediante otros incentivos. En consecuencia, la política comercial propiamente quizá no sea el mecanismo más adecuado para corregir las distorsiones de los mercados de factores y de capital. Los problemas deberían atacarse de raíz.

Una de las teorías del crecimiento desarrollada en los últimos diez años hace hincapié en la inversión en capital humano y en tecnología como principales determinantes del crecimiento a largo plazo. De acuerdo con esta teoría, el conocimiento es un bien de capital que tiene un producto marginal creciente. Parte de la base de que el acervo de capital es un bien compuesto en el cual el componente de conocimientos, o el capital de conocimientos, tiene rendimientos crecientes a escala que contrarrestan la decreciente rentabilidad del acervo de capital físico. Como consecuencia de ello, es posible que el incentivo a acumular capital subsista indefinidamente. Entretanto, el cambio tecnológico termina por determinarse en forma endógena, al igual que cualquier otro insumo que tenga un precio y un producto marginal, y no se logra en forma exógena. Asimismo, el rendimiento que proporcionan los conocimientos no puede ser plenamente aprovechado por la empresa que los genera sino que, por el contrario, constituye una externalidad que puede beneficiar a otros agentes económicos (es decir, la información como bien público).3/ En estas circunstancias, convendría que la política pública estimulara el desarrollo de los sectores que llevan a la creación o a la absorción de conocimientos, o a ambos.

Las nuevas teorías sobre el comercio internacional también hacen hincapié en las externalidades dinámicas, tanto interiores como exteriores a la empresa. El incremento de la productividad es consecuencia de un proceso de aprendizaje práctico adicional y a largo plazo, basado en experiencias de producción actuales y pasadas. Sin embargo, dentro de la economía, hay sectores que tienen mayor capacidad de innovación tecnológica, mientras que otros son sectores estratégicos que transmiten sus fuertes externalidades al resto del sistema de producción. Con el tiempo, el carácter tácito, concreto y acumulativo de la innovación tecnológica puede dar lugar a tasas divergentes de acumulación de la capacidad tecnológica entre los países. De acuerdo con este punto de vista, podría promoverse el desarrollo de algunas industrias que ofrezcan gran potencial para el futuro, aplicando criterios claros para el otorgamiento de incentivos moderados y finitos basados en la selectividad y el desempeño.

El sistema industrial debería concebirse como una serie de redes nacionales en que hay vinculaciones interempresariales, intraindustriales e interindustriales y en la que la competitividad se determina por la naturaleza de estas relaciones a lo largo de la cadena de producción más amplia, a partir de la eficiencia de la empresas y de una red competitiva de unidades de investigación y desarrollo, proveedores, productores, distribuidores, mayoristas, minoristas y centros de servicios. A nivel nacional, hay otros factores críticos entre los que cabe mencionar un medio macroeconómico favorable, una infraestructura física adecuada (especialmente en materia de transporte y telecomunicaciones), una fuerza laboral alfabetizada y calificada, y una infraestructura institucional adecuada para el sistema legal y financiero, el fomento de las exportaciones y el apoyo tecnológico. El apoyo que preste el Gobierno en estas materias debería afianzar la competitividad sistémica de la economía en su conjunto. Partiendo de este punto de vista, para asegurar que la acumulación de capital -tanto físico como humano- sea más rápida e intensiva, es preferible intervenir simultáneamente en todos los segmentos de la economía. Es posible que las políticas destinadas a corregir las disfunciones del mercado en estas esferas no siempre sean selectivas sino horizontales o neutras.

Sin embargo, no siempre se puede distinguir claramente entre políticas selectivas y horizontales. Cuando se aplica una política selectiva a un grupo de actividades económicas y no a una empresa o sector determinados, la distinción comienza a desdibujarse. A manera de ejemplo puede citarse la aplicación de esta clase de políticas para promover complejos industriales, parques tecnológicos o algunos conjuntos de recursos naturales. Los incentivos económicos para crear amplios eslabonamientos ascendentes y descendentes pueden ser muy selectivos pero podrían abarcar una gama de actividades económicas. Además, por mucho que las políticas selectivas no sólo significan elegir lo mejor o incluso formar lo mejor, las políticas horizontales a menudo se aplican con selectividad. Por ejemplo, aunque en general el mejoramiento de la educación no es selectivo, la cuestión de si debe darse prioridad a la enseñanza primaria, a la secundaria o a la superior tiene un elemento de selectividad respecto de la política pública. Algunas formas de capacitación profesional, de programas de educación superior, de educación técnica y científica y de capacitación industrial especializada pueden ser altamente selectivas. Si la inversión en el desarrollo de la capacidad técnica se orienta hacia el fomento de las exportaciones, la política para afianzarla es selectiva, aunque no esté necesariamente dirigida a industrias o sectores determinados. La fijación de prioridades en cuanto al tipo de infraestructura física que debería promoverse ciertamente entraña selectividad. La aplicación de medidas eficaces para proteger el medio ambiente y la legislación laboral quizá también requieran la fijación de prioridades entre sectores o industrias.

Las políticas selectivas más controvertibles serán aquéllas que tengan por objeto promover o reglamentar algunos sectores o servicios productivos, en especial las que propician la competitividad internacional, por ejemplo, mediante incentivos tributarios. Las políticas selectivas también comprenden la reestructuración y la racionalización de los sectores que producen bienes importables, la atracción de inversión extranjera directa (IED) a sectores nuevos que ofrecen buenas perspectivas y la obtención, selección y difusión de tecnologías foráneas que guarden armonía con el proceso de profundización tecnológica del país. Posiblemente se estime que las políticas que facilitan el desarrollo de algunas industrias y servicios orientados a la exportación en algunas zonas geográficas y que otorgan créditos a entidades que antes quedaban al margen del mercado financiero formal (en especial las empresas pequeñas y medianas) son menos discutibles y quizá incluso convenientes. Entre las medidas horizontales de aplicación lógica cabe mencionar el mejoramiento del capital humano y de la investigación y el desarrollo, y el fomento del desarrollo del capital físico mediante la inversión pública y la participación del sector privado.

En síntesis, por mucho que algunas medidas seguramente no provocarán represalias de la comunidad internacional, otras serán objeto de un detenido examen. Una de las tareas apremiantes que tendrán ante sí los encargados de formular las políticas en América Latina y Asia Oriental es la de determinar, con alguna certeza, hasta qué punto estas intervenciones estarían permitidas por el nuevo sistema internacional de comercio y qué modalidades habría que adoptar para ponerlas en práctica.


B. LA POLÍTICA COMERCIAL

El desarrollo de la teoría del crecimiento, antes mencionada, ha permitido que los analistas del comercio aborden los diversos tipos de externalidades del conocimiento que provienen de la orientación de la economía hacia el exterior y al mismo tiempo contribuyen a ella. Se considera que la capacidad tecnológica endógena y la absorción de conocimientos son un bien de capital que tiene rendimiento creciente a escala, y los mercados de conocimientos se caracterizan como un bien público. El hecho de que gran parte del acervo mundial de conocimientos se encuentre en los países industrializados exige que los países en desarrollo se abran al comercio como medio de absorber conocimientos del extranjero y de internalizarlos.

Las principales externalidades comprenden las actividades de fomento del comercio que proporcionan los gobiernos mediante los servicios de información y el desarrollo del mercado, que pueden ser aprovechadas por empresas que desean exportar. Las exportaciones también producen externalidades cuando se cumplen las normas del mercado internacional, las especificaciones relativas a la calidad de los productos, los criterios de calidad y los objetivos en materia de distribución y comercialización que, una vez alcanzados pueden hacerse extensivos a otros productos y procesos. Por lo que toca a las importaciones, las externalidades corresponden a las oportunidades de aprendizaje que ofrece la importación de bienes de capital y de bienes intermedios con tecnología incorporada (Bradford, 1991, p.99). Los gobiernos pueden contribuir a los intentos del sector privado por maximizar estas externalidades. La capacidad del sector público de proporcionar suficiente crédito y garantías al comercio puede ser decisiva para corregir las disfunciones de los mercados de capital. Además, la absorción de conocimientos puede resultar más fácil si es posible negociar eficazmente el acceso a los mercados en general y a los de productos concretos a mercados específicos. Para que las exportaciones y las importaciones funcionen como proceso acumulativo de aprendizaje y absorción de tecnología tanto para los empresarios nacionales como para el país en su conjunto, los gobiernos, incluso de países pequeños, pueden prestar apoyo al sector privado asegurando que se satisfaga el aspecto de bien público de la inserción internacional.

En síntesis, siempre es posible aplicar medidas destinadas a combatir los problemas que plantean la protección de las industrias nacientes, las externalidades, la falta de coordinación y la asimetría de la información en los mercados de productos, factores y capital. La forma de aplicar estas medidas ha de ser motivo de importante preocupación para América Latina y Asia Oriental en el futuro. Ambas regiones pueden aprender la una de la otra en cuanto a formas imaginativas de intervenir para modificar las percepciones de los agentes económicos y así mejorar el comportamiento de la economía.


Nota:

3/ Para un resumen de la bibliografía sobre esta teoría del crecimiento desde el punto de vista de América Latina, véase Bradford (1991).