Se autoriza la reproducción del contenido con la cita: Boletín FAL # 160, CEPAL                                             Edición N° 160, Diciembre 1999

PROGRESOS DE LA CONSERVACIÓN VIAL EN

AMÉRICA LATINA

Paulatinamente, se está abriendo paso en América Latina y también en el resto del mundo la convicción de que la conservación vial merece una atención apropiada, para evitar las serias consecuencias que acarrea su déficit, que se traducen en deterioro de las vías y la consecuente necesidad de rehabilitarlas, aumentos de costos de operación vehicular y de accidentes. Esta creciente tendencia pudo constatarse una vez más durante el Segundo Seminario Provial de las Américas, celebrado en Lima, Perú, entre el 18 y el 21 de octubre de 1999. En este encuentro, en que participaron más de 200 delegados provenientes de 15 países de la región, se analizó una amplia gama de asuntos relacionados con las vías públicas, incluyendo institucionalidad, financiamiento, contratación, concesiones, seguridad, nuevas tecnologías, transporte inteligente, interacción entre sectores público y privado, integración continental. Fue precisamente el mantenimiento el tema al que se dedicó más tiempo, habiéndoselo considerado a la luz de varios de los tópicos mencionados. Así, representantes de diversos países expusieron las orientaciones que se están adoptando para otorgar debida relevancia a la conservación, mejorando su cobertura y efectividad.

EJECUCION DE LA CONSERVACIÓN VIAL

Una adecuada conservación fomenta la competitividad de países y regiones, pues permite limitar los costos de operación vehicular, evitando su incremento innecesario por mal estado de las rutas, y previene la rehabilitación de caminos y calles. Estimaciones y cálculos efectuados en diversos países señalan que las pérdidas directas ocasionadas por deficiencias en el estado de las vías pueden alcanzar anualmente al 2% del PIB y las pérdidas indirectas, a otro tanto.

    Durante el seminario se presentaron varios informes sobre distintas maneras que se están empleando para mejorar el mantenimiento. Se pudo observar un fuerte inclinación hacia la contratación de este servicio, recurriendo a empresas de caminos y también a microempresas de trabajadores, especialmente para la conservación rutinaria. Aunque pudiera parecer que las microempresas son precarias desde un punto de vista empresarial, han tenido en general un excelente desempeño y significado una eficaz manera de hacer mantenimiento en Colombia, Guatemala, Nicaragua, Perú y Uruguay.

    En cuanto a la conservación que se continúe haciendo por administración, se mencionó, como una posibilidad para mejorar su efectividad, la simulación de contrato, practicada experimentalmente en países escandinavos. El esquema consiste en identificar las unidades de personal que efectúan dichas labores, y con apoyo de documentos escritos, tratarlas como si fuesen contratistas en variados aspectos como la programación de los trabajos, las metas a alcanzar, el cumplimiento de especificaciones y plazos, la inspección y recepción de obras. Esto sería un fuerte estímulo a mejorar los resultados y permitiría estudiar las causas en caso de fallas.

    Un problema tradicional de la conservación es el aseguramiento de la calidad, que generalmente deja mucho que desear. Este aspecto suele quedar entregado a lo que se pueda y no a lo que debiera alcanzarse. Fue expuesta la positiva experiencia de Colombia en la aplicación de las normas ISO 9000. Esta moderna modalidad, aunque compleja de implantar, se presenta como una interesante opción para sistematizar y mejorar los procedimientos y los resultados del mantenimiento e introducir en las empresas mecanismos de autocontrol.

    Hubo amplias exposiciones acerca de los contratos de conservación vial por niveles de servicio o estándares vigentes en América Latina. Este tipo de contrato se caracteriza porque el criterio de pago es el buen estado de las vías, en conformidad a parámetros objetivos y no el volumen de obras ejecutado. La experiencia ya obtenida apunta a que esta es una forma viable de asegurar la preservación del estado de las vías. Esta modalidad se encuentra en franca expansión, con una cobertura actual superior a los 20 000 kilómetros, con prometedores resultados en relación a condición de las vías, reducción de costos operacionales y generación de empleos genuinos. En el Cuadro 1 se presenta un resumen de las características de los contratos vigentes. Por su parte, el Cuadro 2 muestra los contratos que se encuentran en preparación. Un aspecto por mejorarse es la supervisión, puesto que en algunos países los controles son débiles y no aseguran un cumplimiento cabal por parte de los contratistas.

CONTRATOS DE CONSERVACIÓN VIAL POR NIVELES DE SERVICIO

Cuadro 1. CONTRATOS VIGENTES

I: rehabilitación inicial         R: conservación rutinaria             P: conservación periódica
(C): contratistas tradicionales                                         (M): microempresas de ex funcionarios
(U): contrato en zona urbana                                         *: renovables por un período igual
 
 

Cuadro 2. CONTRATOS EN PREPARACIÓN

Hay también serio interés en preparar contratos en Guatemala, Costa Rica, otros estados y municipios de Brasil. Estos contratos se están otorgando también en países desarrollados: hay sendos contratos R-P en Australia, Virginia, USA y Nueva Zelandia, abarcando más de 1200 kilómetros.

Además:

• Brasil tuvo 375 kilómetros bajo un contrato I-R, de 5 años plazo, siendo cancelado anticipadamente por problemas presupuestarios.
• Colombia tuvo 545 km bajo contratos I-R, de plazo dos años, que una vez cumplidos, no fueron renovados, por haber un proceso de concesionamiento.
• Guatemala tuvo 343 kilómetros bajo contratos R, de un año plazo, que no fueron renovados por estimarse insatisfactoria la experiencia.

FINANCIAMIENTO DE LA CONSERVACIÓN VIAL

La importancia de la conservación vial y las funestas consecuencias de su déficit hacen necesario asegurarle un financiamiento adecuado. Históricamente la provisión de recursos ha estado a cargo del tesoro público, con serias limitaciones debidas a las innumerables prioridades que debe atender.

Importantes avances, aunque todavía insuficientes, en la cobertura de la conservación financiada con aportes fiscales, se han logrado en Chile y Uruguay, países que se destacan como excepciones en la región. La creación de fondos de conservación vial se aprecia como más esperanzadora para afrontar este crónico problema, generando recursos asegurados, suficientes y oportunos, escenario en el cual los usuarios pagan pero reciben un servicio de mantenimiento vial.

Así lo indica la progresiva expansión del mantenimiento en Guatemala, país que tiene un fondo operativo desde comienzos de 1997. A partir de una situación francamente deficitaria, hubo un rápido crecimiento que en 1999 llevó a dar conservación a casi la mitad de extensión de las vías interurbanas, incluyendo todas las vías principales, cifra que en el año 2000 superará el 60%. La consecuencia ha sido una importante mejoría en la transitabilidad de las vías, con claros beneficios para los usuarios. Costa Rica y Honduras tienen fondos viales en sus primeras etapas de funcionamiento, en tanto que Nicaragua discute en su Asamblea Nacional el proyecto de ley respectivo. Varios otros países han analizado el tema, pero sin que se hubieran tomado decisiones definitivas al respecto.

Cuadro 3. CARACTERÍSTICAS DE FONDOS VIALES

CS: conservación                 R: rehabilitación             CT: mejoramiento y construcción
IU: Interurbano o rural         IV: impuesto vinculado (earmarked tax)

(a) 78% ha sido para conservación     (b) políticas priorizan la conservación
(c) La ley asegura al menos el 90% a la conservación
(d) se excluyen expresamente las vías municipales
(e) vías deben ser mantenibles (estado bueno o regular)
(f) Q 1 (aprox. US$ 0.15) por galón

El Cuadro 3 exhibe las características de los tres fondos existentes. Rasgos notables son la participación de usuarios directos e indirectos en los consejos de administración de los recursos y una amplia prioridad para el mantenimiento. Lamentablemente, en los tres casos el carácter jurídico de los ingresos de los fondos es el de impuesto vinculado y no el de pago de una tasa por un servicio. Al recaudarse los recursos mediante el mismo circuito de los impuestos, es posible que por diversas causas se produzcan dilaciones en su flujo, lo cual ya se ha observado en determinadas ocasiones.
 

INSTITUCIONALIDAD

Aumentar la efectividad institucional y mejorar significativamente la calidad de la gestión de los organismos encargados de las vías públicas son necesidades apremiantes, especialmente en la conservación vial. Durante el Provial se presentó una amplia perspectiva de desarrollo y mejoramiento institucional futuro. No obstante, los cambios institucionales son, sin duda, los más complejos de impulsar. Es por ello alentador que en América Latina se estén materializando varias iniciativas en este campo.

    El Consejo de Directores de Carreteras de Iberia e Iberoamérica está interesado en fomentar el empleo de indicadores de desempeño institucional y de condiciones de la red vial. Estos valores permitirían apreciar la evolución del servicio prestado por los organismos viales y ayudarían a autoridades, jefaturas de las entidades y público en general, a juzgar la calidad de la labor llevada a cabo. Algunas instituciones ya están iniciando esta práctica.

    Importantes evoluciones son las experimentadas por las Direcciones Nacionales de Vialidad de Argentina y Uruguay, ya que más del 60% y 40% respectivamente de las redes a su cargo han pasado a ser conservadas por resultados mediante concesiones o contratos por estándares, lo que ha traído significativos mejoramientos en la gestión y en el estado de los caminos.

    Por su parte, el Instituto Nacional de Vías de Colombia ha establecido administradores viales en todos los caminos de su jurisdicción. Estos son pequeñas empresas consultoras que asumen el manejo primario de las rutas a su cargo, con diversas tareas como manejar el mantenimiento por contrato, vigilar el derecho de vía, hacer pequeños diseños, llevar estadísticas de accidentes, etc. Es así que cada kilómetro de vía tiene un encargado responsable, plenamente identificado, y cara visible ante el público usuario.

    Además, en el mundo actual se espera de los organismos viales el desarrollo de una actitud de servicio a los usuarios directos e indirectos, a quienes debe considerarse auténticos clientes y objeto primordial de su actuación.

    Como una forma de facilitar el mejoramiento del desempeño, se planteó la conveniencia de establecer políticas viales y de transporte explícitas, que orienten las acciones de las autoridades, organismos públicos, usuarios, contratistas, consultores, y en general, de todos los que intervienen en el sector. Asimismo, se recomendó que los organismos viales formulen una visión de desarrollo futuro y un plan estratégico que permita alcanzarla.

INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO

Es común considerar que en campo vial intervienen los sectores público y privado. El primero ejerce la propiedad de las vías y actúa como gestor, mandante y parcialmente, como ejecutor por administración; el segundo, con una participación creciente, cumple roles de contratista, consultor o concesionario. Sin embargo, últimamente ha surgido con fuerza la participación de los usuarios. Estos y, en general, la comunidad, ya no son más pasivos y resignados receptores de lo que los demás hacen, transformándose por el contrario en actores que exigen ser tenidos en cuenta en forma especial.

    Durante el seminario se planteó que un sistema vial efectivo requiere la participación de los usuarios como un tercero con derechos definidos y en interacción armónica con los otros actores. En términos generales, al sector público le corresponde la fijación de las políticas y la gestión general del sistema vial, y al privado, la gestión específica y la producción de la infraestructura y los servicios.

    Los usuarios son los destinatarios de dichas acciones, pero también quienes en última instancia, las financian con sus contribuciones. Por ello, tienen derecho a ser oídos en cuanto a la extensión y estado de la red, y la calidad del servicio prestado por los contratistas, para lo cual deben abrírseles mecanismos institucionalizados de opinar, particularmente en relación a la definición del interés público en relación a los caminos, y reclamar por las deficiencias que advirtieren. Por otra parte, resulta indispensable proporcionarles todo tipo de información acerca del desarrollo de la red y del desenvolvimiento de los organismos encargados de ella.