(Por División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL)

La Ronda de Doha ha entrado en su noveno año de negociaciones, y ya es la más extensa de la historia. Su última crisis fue en julio de 2008, cuando los ministros reunidos en Ginebra no alcanzaron un acuerdo en las áreas de Agricultura y Acceso a Mercado para Productos No Agrícolas. Tras ello, las negociaciones estuvieron virtualmente suspendidas por más de un año. 

La irrupción de la crisis económica mundial desde septiembre de 2008 dio un renovado sentido de urgencia a la conclusión de la Ronda de Doha. La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha proyectado una caída de 10% en el volumen del comercio mundial de mercancías en 2009, la primera desde 1982 y la mayor desde la Gran Depresión.  Mientras, un número importante de países adopta medidas restrictivas del comercio.

En este contexto, India convocó a una reunión de ministros de unos 40 miembros de la OMC el 3 y 4 de septiembre de 2009 en Nueva Delhi para marcar la reanudación de las negociaciones.  Pocas semanas después, los líderes del G20 reunidos en Pittsburgh, Estados Unidos, el 24 y 25 de septiembre expresaron su compromiso con la conclusión de las negociaciones en 2010.

Este llamado fue reiterado por los líderes del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) en su cumbre de noviembre de 2009 en Singapur, y por la gran mayoría de los miembros de la OMC durante su séptima Conferencia Ministerial, celebrada en Ginebra entre el 30 de noviembre y el 2 de diciembre de 2009.   

La posición que asuma Estados Unidos será clave para los prospectos de conclusión de la Ronda.  Sus negociadores sostienen que son inciertos los potenciales beneficios actualmente sobre la mesa en acceso a mercado para los exportadores estadounidenses y no justifican el alto costo económico y político que ese país asumiría al reducir sus subsidios agrícolas y sus aranceles en sectores industriales sensibles (por ejemplo, textiles y vestuario).

Estados Unidos ha planteado que para solucionar este “desbalance”, una condición indispensable es que los “países en desarrollo avanzados” (en particular Brasil, China e India) asuman mayores compromisos de apertura en servicios, agricultura y acceso a mercado para productos no agrícolas.

El foco de la atención y de los desacuerdos se ha centrado en estas dos últimas áreas, si bien la Ronda de Doha tiene una agenda amplia.

En las negociaciones sobre agricultura, los principales desacuerdos se refieren a la magnitud en que los países desarrollados (especialmente EE.UU.) deberán reducir sus subsidios agrícolas domésticos, y a las características que tendría la nueva salvaguardia agrícola para países en desarrollo. Un grupo de países en desarrollo conocido como el G33, liderado por India e Indonesia, desea que dicho instrumento sea fácil de invocar y de amplia cobertura. 

Por otro lado, países exportadores agrícolas netos como EE.UU., Australia y algunos países en desarrollo como Argentina, Tailandia y Uruguay buscan que la nueva salvaguardia agrícola sea de menor alcance para no bloquear innecesariamente las importaciones.  

En cuanto al acceso a mercado para productos no agrícolas, la controversia central tiene que ver con la demanda de algunos países desarrollados, especialmente EE.UU., de que las principales economías “emergentes” (particularmente Brasil, China e India) participen en algunas “iniciativas sectoriales” de eliminación arancelaria, a pesar de que los miembros de la OMC acordaron en 2005 que la participación en estas iniciativas será voluntaria.

Contexto complicado para el comercio

El contexto político actual en Estados Unidos es complicado para el comercio. Existe un virtual consenso respecto de que la Autoridad de Promoción Comercial (Trade Promotion Authority, TPA) en virtud de la cual el Congreso de ese país sólo puede aprobar o rechazar un acuerdo comercial, sin poder enmendarlo, es esencial para lograr la aprobación parlamentaria de la Ronda de Doha.

Sin embargo, la TPA expiró en julio de 2007 y hasta el momento, el gobierno de Barack Obama no ha iniciado gestiones formales para conseguir su renovación. Además, el comercio en general no parece ser una de sus prioridades, como lo evidencia la falta de avances en la aprobación parlamentaria de los tratados de libre comercio ya suscritos con Colombia, la República de Corea y Panamá.

Por otro lado, en el contexto de la crisis, a lo menos 70 países -tanto desarrollados como en desarrollo- han adoptado medidas restrictivas del comercio, aunque han estado lejos de un regreso al proteccionismo masivo de los años treinta.  Esta cifra incluye a todas las principales economías mundiales, entre ellas todos los miembros del G20, y contrasta con el compromiso de no introducir nuevas medidas proteccionistas hasta el final de 2010 adoptado por los líderes de este grupo en su Cumbre de Washington, D.C. de noviembre de 2008 (y reiterado en posteriores Cumbres).

Los países desarrollados han recurrido principalmente a ayudas financieras a sectores afectados por la crisis, como los servicios financieros y la industria automotriz, y a restricciones al empleo de trabajadores extranjeros. Muchas de estas medidas han sido implementadas en el marco de programas de estímulo económico que contienen, según la OMC, elementos de “compre/invierta/preste/contrate local”. 

Los países en desarrollo han recurrido en mayor grado a las medidas “tradicionales” en frontera, como aumentos de aranceles (generalmente previstos como transitorios), cuotas, licencias de importación y valores aduaneros mínimos.  Esto es reflejo, entre otros factores, de la menor disponibilidad presupuestaria de los países en desarrollo con respecto a los países desarrollados. 

En ambos grupos de países se observa un aumento de las prácticas discriminatorias en la contratación pública 1 y en el número de nuevas investigaciones relacionadas con instrumentos de defensa comercial, especialmente derechos antidumping.

Algunas iniciativas sobre cambio climático actualmente en discusión o tramitación, especialmente en países desarrollados, también presentan riesgos proteccionistas. Un ejemplo es el proyecto de ley sobre cambio climático aprobado por la Cámara de Representantes de Estados Unidos en junio de 2009. Este contempla la imposición a partir de 2020 de un impuesto en frontera a las mercancías producidas en países que no hubieran adoptado compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el marco de un acuerdo internacional, o que no hubieran adoptado autónomamente compromisos de reducción equivalentes a los de EE.UU. Medidas de este tipo, que son apoyadas también por Francia, podrían entrar en conflicto con diversas normas de la OMC. 

Para los países de la región, y los países en desarrollo en general, resulta crucial alcanzar un pronto acuerdo global sobre cambio climático. En ausencia de un nuevo marco multilateral que refleje de mejor manera que el actual la contribución de las distintas economías al cambio climático, aumenta el riesgo de que los países industrializados recurran a medidas comerciales unilaterales. Éstas no sólo encierran riesgos proteccionistas, sino que además debilitan los esfuerzos de cooperación internacional que son imprescindibles para atacar efectivamente el cambio climático. En consecuencia, es preciso redoblar los esfuerzos en pos de alcanzar un acuerdo vinculante durante 2010, a partir del acuerdo político alcanzado en la Conferencia de Copenhague en diciembre pasado.

Por otra parte, en los últimos años, ha continuado la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales, tanto del tipo Norte-Sur como Sur-Sur.  Éstos surgen como una “segunda mejor opción” que los gobiernos de prácticamente todos los miembros de la OMC han adoptado ante la necesidad de mejorar su inserción en la economía mundial y la gran lentitud de las negociaciones multilaterales. 

Si bien todos estos acuerdos conllevan diversos beneficios para sus miembros, su proliferación ha implicado una constante erosión de las disciplinas multilaterales, a través de la superposición de regímenes normativos, de origen y de desgravación arancelaria. Esto complica la operación de las cadenas globales de valor en torno a las cuales se estructura crecientemente el comercio mundial. Una desventaja adicional es que en estos acuerdos, especialmente los del tipo Norte-Sur, se hacen más patentes las asimetrías de poder entre los participantes, con resultados que a veces no son los óptimos para los países en desarrollo.

Es previsible que la proliferación de acuerdos preferenciales continúe en los próximos años. Sin embargo, un acuerdo en Doha constituiría una señal de vigencia del sistema multilateral que podría atenuar el ritmo de dicha proliferación, o al menos las discrepancias entre las normas multilaterales y el contenido de los acuerdos preferenciales.

Beneficios de Doha

Según un estudio reciente del Peterson Institute of International Economics 2, las ganancias derivadas del paquete actualmente “sobre la mesa” en agricultura y acceso a mercado para productos no agrícolas para los 22 países incluidos 3 serían de US$54 mil millones al año en mayores exportaciones, y de US$100 mil millones al año en aumento del PIB.

Al ajustar esta última cifra por la participación de dichos países en el producto mundial, se obtiene que éste aumentaría en US$114 mil millones al año. Esta cifra constituiría por lo tanto el “piso” de las posibles ganancias de un acuerdo en la Ronda de Doha. Estas ganancias podrían aumentar varias veces, según el estudio, dependiendo especialmente de los resultados alcanzados en servicios y facilitación del comercio.

Para América Latina y el Caribe, un acuerdo en torno a este paquete en Doha implicaría beneficios considerables en el área agrícola, la cual ha sido puesta en el centro de la Ronda por los propios países de la región.  En efecto, se registrarían mejoras importantes en el acceso de sus exportaciones a los mercados de los países industrializados, así como la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas y reducciones sustanciales en los niveles permitidos de los subsidios agrícolas domésticos otorgados por esos mismos países. Esto contribuiría a “nivelar la cancha” en un área de innegable interés exportador para la región.

En cuanto a acceso a mercado para productos no agrícolas, los países de la región obtendrían mejoras tangibles de acceso a los mercados de los países industrializados, especialmente en aquellos sectores donde existen escalonamiento arancelario y crestas arancelarias (textiles y vestuario, calzado, vehículos, etc.). Asimismo, obtendrían algunas mejoras, y principalmente condiciones más predecibles de acceso, a los mercados en desarrollo. Este último no es un elemento menor, dada la creciente importancia del comercio sur-sur.

Las negociaciones sobre facilitación del comercio ofrecen importantes beneficios, pero sus resultados no se materializarán sin un acuerdo global en Doha. Parece no haber voluntad política para romper la actual lógica del “todo único”, lo cual sería condición necesaria  para implementar los resultados en facilitación de comercio de manera anticipada o incluso independiente del paquete global.  Lo mismo ocurre con las negociaciones para limitar los subsidios a la pesca, las cuales también son de especial interés para la región.   

Otras iniciativas a favor de los países en desarrollo que han sido discutidas en años recientes probablemente no se materializarán en su totalidad sin un acuerdo global en Doha.  Este sería el caso del compromiso de los países desarrollados adoptado en 2005 de otorgar acceso libre de aranceles y cuotas a las exportaciones de los países menos adelantados, y de una mayor provisión de fondos para Ayuda al Comercio. 

Todos los miembros de la OMC dicen compartir el objetivo de concluir la Ronda de Doha este año. Sin embargo, los compromisos políticos de alto nivel no se han traducido hasta ahora en una flexibilización de posiciones por parte de algunos de los principales actores, poniendo en duda la factibilidad de lograrlo. Dada su posición como la primera economía mundial, a Estados Unidos le cabe asumir un liderazgo particular en este sentido.   

Concluir las negociaciones de la Ronda de Doha este año es imperativo por al menos cuatro razones:

1. Las importantes ganancias económicas involucradas que apoyarían la recuperación de la economía mundial en el difícil contexto post crisis previsto para los próximos años;
2. Para cerrar espacios a los retrocesos proteccionistas;
3. Porque la credibilidad del sistema multilateral de comercio en su conjunto está siendo negativamente afectada por los repetidos fracasos en concluir la actual Ronda; 
4. Para permitir a la OMC concentrarse en otras temáticas de creciente importancia en el comercio mundial, como el cambio climático, el comercio de productos energéticos y buscar maneras de limitar las prácticas discriminatorias en la contratación pública y disciplinar la competencia basada en subsidios. 

Si bien el acuerdo que se perfila hoy como factible está probablemente lejos de las legítimas expectativas iniciales de muchos países, éste constituye un avance importante con respecto a la situación actual, y resulta además indispensable para preservar la credibilidad y relevancia del sistema multilateral de comercio.